調研報告 | 山東省德州市國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例十三

產城融合 兩區同建 城鄉一體

——山東省德州市國家新型城鎮化

一、新型城鎮化綜合試點工作取得初步成效和經驗

自2014年底獲批國家新型城鎮化綜合試點城市以來，德州市緊緊圍繞人的城市化，以「提質加速、城鄉一體」為目標，以提升產業支撐能力和城鎮綜合承載力為重點，因地制宜同步建設農村居住社區和產業園區，著力優化中心城區、縣城、鄉鎮、農村社區四級城鎮體系，走出了一條以人為本、四化同步、科學布局、生態文明、文化傳承的新型城鎮化道路。截至2015年底，該市常住人口城鎮化率達到51.73%，提高2.2個百分點，為近五年最高增幅，超額完成「十二五」任務目標；戶籍人口城鎮化率達到41%，提高3.3個百分點，也是近五年最高增幅。2015年德州市謀划年度重點任務58項，其中已完成54項，另外4項已完成前期準備、待國家政策安排確定后推進；2016年德州市謀划重點任務37項，完成時間預期進度的有33項，另有4項已完成前期準備工作、待國家政策標準出台後積極落實。經積極探索，德州市在建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、城鎮投融資機制等方面已經取得了初步成效，主要體現在：

1

農業轉移人口市民化分擔機制初步建立

健全農業轉移人口市民化成本分擔機制，德州市農業轉移人口市民化的公共成本約為12.20萬元，基礎設施建設、保障性住房建設、義務教育校舍建設等屬於一次性投入較多，政府當年投入需10萬元左右，農業轉移人口市民化的個人成本約為1.68萬元/人。

2

多元化可持續的城鎮投融資機制初步形成

《德州市國家新型城鎮化試點融資規劃綱要（2015—2020）》編製完成，共區分基礎設施、產業轉移、住房保障、現代農業、科技創新、生態環保、教育培訓等7個重點領域，涉及14種融資模式。高度重視政策性金融機構支持，德州市成為國開行全國4個融資試點城市之一、農發行全國首個新農村建設試點城市，與進出口銀行和多個商業金融機構簽訂了框架合作協議，累計融資到位或者確定融資時間表的已經超過1000億元，其開行融資額度提高到360億元。積極開展PPP融資，對試點融資規劃重點項目庫進行動態管理，定期進行匯總梳理，已儲備項目914個，總投資達524億元。

3

農村宅基地制度得到完善

完成農村宅基地確權登記工作，向農戶頒發具有法律效力的宅基地權屬證書，宅基地使用權統一登記體系逐步完善。擴展宅基地使用權權能，慎重穩妥地推進了農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使宅基地使用權具備充分的物權權能，推動農戶房產進入社會財產增值體系、信用體系、流動體系。開展了農村宅基地荒廢調查，並提出可行性意見。出台《關於做好國土資源管理工作加快推進新型城鎮化的意見》，指導結合全市新型城鎮化規劃，留足城鎮發展空間，把吸納農業轉移人口和外來人口作為調整城鎮規模、安排城鄉建設用地增減掛鉤項目的一個重要因素，促進土地城鎮化和人口城鎮化同步發展。節約集約利用土地改革試驗取得積極成效，啟動了16.45萬畝土地綜合整治挖潛和增減掛鉤項目，已獲批項目區100個、統籌土地整治挖潛指標5萬畝。

4

行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式不斷推進

在行政管理體制方面，理順了與新設立的陵城區之間的市區兩級關係，啟動了新一輪撤縣設市、撤縣設區的相關準備工作，對平原縣進行了摸底調研，目前正在指導平原縣撰寫區劃調整請示和風險評估報告。對德州市16個鄉的人口數量、政府駐地人口、人均GDP等情況進行了調研，積極爭取齊河縣的安頭鄉和大黃鄉鄉改鎮工作順利完成。

體制機制創新持續推進

開展《德州市現代農業發展總體規劃》編製工作，目前，規劃初稿已編製完成。針對當前「三農」工作形勢發展變化，起草制定了《關於加快京津冀魯優質農產品供應基地建設打造周邊城市「放心農場」的意見》、《德州市現代農業建設十大工程責任分工方案》、《德州市創建農產品質量安全市實施方案》、《德州市農村集體「三資」管理專項整治工作方案》等文件，加快推進農業現代化建設。全力打造創新城市，大力引進創新人才，出台「黃金30條」和28個配套實施細則，市財政每年列支1億元專門用於招才引智，目前已經引進兩院院士49人、千人計劃36人、泰山學者43人。

德州市在「兩區同建」、 強化重大區域戰略帶動、農村產權交易、科技金融產業融合創新等方面做了積極有益的嘗試和探索，初步經驗和具體做法主要表現為：

德州「兩區同建」探索取得初步成效，山東省委、省政府在德州召開現場會，推廣「城鄉一體、兩區同建、四化同步」經驗；李克強總理到德州視察，對就地就近城鎮化的做法給予充分肯定。「兩區同建」，即按照「宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游」的原則，同步規劃推進新型農村社區和產業園區，吸納農民「就業不離家、進廠不進城」。已建在建農村新型社區420個，建成入住社區315個，共接納30萬農戶、近 100萬人；同步規劃建設農村產業園區876個，40萬農民實現家門口就業。通過增強經濟功能，擴大經濟規模，提高就業容量，進而拉動了人口規模的增長；通過轉變人的生產、生活方式，進而實現了居民生活品質和幸福指數的提高。

獲得試點城市資格，賦予了德州市德州先行先試的優勢地位，也使得德州市突破常規政策限制，獲得超常發展定位，成為可能。據此，德州市做了兩篇文章：

1、積極爭取入圍國家重大盤子。協助省政府提出了與德州市相關的33個重大事項，申請列入國家「十三五」規劃，其中9個已經獲批。

2、積極申請省里向德州傾斜。主要是兩個意見、一項試點：一是搶抓京津冀協同發展規劃強勢落地的機遇，申請山東省委、省政府專門為德州市制定出台了《關於支持德州加快融入京津冀協同發展的意見》，涉及109項重大事項，大多數都是含金量非常高的硬招實事。二是選准省政府關注的農民工就地市民化問題，解剖武城縣具體流程和效果，申請在武城開展產城融合推進就地城鎮化試點，武城縣試點工作方案已於8月11日獲省城鎮化領導小組第四次全體會議審議通過，正在走批複發文程序。三是發揮德州市「兩區同建」工作兼具規模和經驗的特點，申請省政府為德州市制定出台《關於支持德州市開展「兩區同建」工作的意見》，目前正在省發改委、住建廳進行部門會商。

目前，全市已經有7個縣市建成農村產權交易中心，重點探索解決承包地、宅基地、集體經營性建設用地等各類涉農用益物權的量化流轉問題，承包地流轉、宅基地抵押貸款等多類業務均有序開展。

武城縣農村綜合產權交易中心，組建於2014年12月，而且是德州市首家由縣政府批准設立的公益性為民服務的窗口單位，實現了農村承包土地的經營權、四荒地使用權、林權、養殖水面經營權等四類產權規範交易。

從成效看，農村產權流轉交易中心至少能保證三個方面：一是推動土地規模化經營。二是盤活壯大農村集體經濟。三是推進新型城鎮化進程。

深入推進科技金融產業融合創新發展

深入推進科技金融產業融合創新發展，是德州市立足本地實際，主動設計的一項創新舉措，也是德州市推進新型城鎮化過程中的一個重要自選動作。這個方面，德州市取得了三項成果：

1、科技創新能力不斷增強。建設各類科技企業孵化器12個，孵化面積達88萬平方米，院所分支機構、企業創新平台、科技成果轉化基地101個

2、政府投融資體制改革發展結碩果。根據儘快建立市級政府投融資體系的努力方向，研究起草了《德州市級投融資體系建設報告》，對政府出資設基金、參股省基金、配套設立子基金等做出了制度安排。目前，市財政出資3億元設立了融資擔保集團，出資3億元設立了財金投資公司，出資5億元設立「市級股權投資引導基金」作為母基金，同時設立「齊魯科技創新基金」、「新興產業擔保基金」和「科技成果轉化引導子基金」等。引導各縣確定地方投融資體系建設，配套設立各類基金31支，6個縣設立母基金，13個縣市區設立11.9億元的企業過橋周轉基金，累計幫助近300家企業解決50多億元。

3、產業發展後勁不斷增強。面對京津冀協同發展態勢，重點打造「2+11」（2個國家級園區、11個省級園區）產業承接平台群，與京津7個區簽訂戰略合作協議，簽約來自京津冀區域的合作項目200餘個，其中北汽40萬輛、奇瑞10萬輛新能源汽車項目成功簽約。強化自身基礎支撐，按照特色突出、集聚發展、成長性強的原則，壯大47個產業基地，突出培育六大工業產業集群，全市350個工業重點技術改造項目（含150個工業轉型升級導向計劃項目）已開工建設，其中近一半已經竣工運行。

回顧德州市一年多以來的試點工作，結合實際推進中的困惑，該市做好國家新型城鎮化綜合試點工作還需在以下幾個方面努力突破：

城鎮化建設有待於提速增效

德州市中心城區和縣城人口規模偏小，總體經濟實力不強，小城鎮數量多、規模小，輻射帶動能力不足。

公共服務保障能力有待於增強

國家新型城鎮化綜合試點推進以來，德州市公共服務保障能力有了明顯提升，但是德州市經濟總量小，發展速度、質量和效益還不同步，教育、醫療、養老、文化、體育等公共服務設施供給總量有待於大幅度增加，布局尚需進一步優化，均等化、多元化程度有待於提高，比較突出的就是城鎮中國小大班額、醫療養老床位不足等問題。

1

允許京津冀協同發展城市參照執行京津冀三地的規劃政策

近期，希望有關部委在互聯互通、資質互認、微中心建設等方面，加大德州等京津冀協同發展城市的融入深度和廣度。

2

允許德州在土地增減掛鉤跨區域交易方面先行先試

德州目前存在一定的村莊空心化問題，土地挖潛潛力較大，但是限於目前的土地政策，增減掛鉤土地不能進行跨區域交易，使資源無法變為資產，一定程度上影響了「地、錢」等問題的解決，建議國家、省允許德州在土地跨區域交易方面先行先試。

3

加大對試點地區的具體指導和傾斜支持

建議國家、省對德州市開展的新型城鎮化、智慧城市、城市地下管線綜合管理、農村土地徵用制度改革、縣城基礎設施投融資改革、建制鎮試點示範等試點工作，給予更多的具體指導和政策資金支持，使德州市取得在全國有影響、可複製的經驗。

4

完善推進新型城鎮化的政策體系

建議國家按照統一或按區域劃分的原則，抓緊完善有關稅收、土地、財政、戶籍等政策措施，深化住房、就業、社保、投融資等配套改革，大力推進先行先試改革創新，加快形成有利於新型城鎮化發展的政策環境。