英國脫歐在防務與安全領域的潛在影響——德國的視角

蘭德公司國際安全與防務政策研究中心博士后研究員馬格達萊納·柯爾納撰文稱,在英國脫歐公投造成的安全影響方面,德國的爭論主要分為兩個相互競爭的派別。一方面,德國外交部長弗蘭克—瓦爾特·施泰因邁爾和國防部長烏蘇拉·馮·德雷恩很快對外宣布,鑒於英國開始脫離歐洲,法德倡議將在未來歐盟共同安全與防務政策的整合方面發揮引導作用。該項倡議包括建立常設的結構性合作,作為擁有權益的歐盟國家在防務問題上推進集體行動的框架。另一方面,專家們懷疑德法兩國能否實現其野心勃勃的計劃,而當前的安全挑戰以及不同的戰略文化和能力仍將使英國在軍事合作中繼續保持「不可或缺的歐洲國家」地位。因此,在北約以及更廣泛的戰略背景下,英德雙邊安全合作非常有可能得到增強,但官員們目前還是避免明確談及英國的「特殊地位」,以防止在即將進行的英國脫歐談判中給對方「擇優選取」的機會,並且蔓延到其他成員國。

馮·德雷恩在2016年6月25日強調指出,德國當前與英國的軍事合作「非常密切」,這種狀況將「在英國脫歐之後繼續延續」。特別是在過去兩年裡,英德兩國部分參照2010年《蘭開斯特宮協議》的模式採取了幾項措施,朝著深化防務與安全夥伴關係的方向發展——這種趨勢在另一種「英國脫歐」行動中(9920名英國軍事人員將在2020年之前撤出德國)仍將持續。其中一些計劃甚至可能在英國脫歐后獲得更多的動力,但與貿易問題和共同安全與防務政策相關的計劃需要進行修正,或者根本難以實現。

▲大多數觀察家認為，鑒於英國脫歐正在給歐洲的「颱風」和A400M等項目造成許多令人頭疼的問題，雙邊協議的實用性可能會提高

朝著強化和深化合作的方向發展

那些預測英國會朝著激進的孤立主義方向轉變的人們認為,這將進一步促使德國增加防務開支和加強軍事部署,並在建立和維持針對俄羅斯的有效制裁製度方面失去了一個關鍵的夥伴國。那些預測英國不會朝著孤立主義方向轉變的人們則認為,英德兩國更願意將北約作為安全聯盟的平台。

過去幾個月里,英德兩國不僅在提高混合作戰適應能力的需求方面越來越趨於一致,而且支持那些致力於以德國-荷蘭框架國家概念或者英國的聯合遠征軍為基礎實現快速部署的計劃。兩國在北約高度戒備聯合特遣部隊中擔負著領導職責。2015年10月,英國加入了美德跨大西洋能力提升與訓練計劃,為機場防衛和裝甲步兵武器裝備建設提供指導,並為德國海軍反水雷能力建設提供支持。

英國在德國的軍事存在,使得兩國在作戰層面的合作也得到了加強。英國派駐德國的軍事力量正在按比例縮減,部分部隊正在返回國內,但仍將在德保留重要的立足點。如果按照英國在2015年《國防戰略與安全評估報告》中宣布採取的措施,英軍在2020年以後仍將在門興格拉德巴赫維持裝備部署,並在瑟內拉格訓練區繼續保留訓練和試驗力量,這些駐德設施將作為英國參與波蘭和波羅的海國家舉行的多邊、北約和雙邊演習的出發點。儘管英國脫歐和增加關稅的舉措將對當地業務提供商造成負面影響,但英國的軍事存在是建立在1951年《北約部隊地位協定》和1959年《補充協定》的法律基礎上,不會受到英國脫歐的直接影響。而且,英國國防總參謀長和德國陸軍監察長簽署的新版路線圖計劃已經預見到兩國軍事合作關係的發展,包括增加共同訓練機會,在指揮部以及德軍第一裝甲師和英軍第三師之間的軍官交流,加深兩軍之間的作戰和人員聯繫。

在正在進行的合作項目以及確保在打擊「伊斯蘭國」的廣泛聯盟中保持英國專業技能和力量的參與方面,德國同樣有著濃厚的興趣。自2014年9月以來,英國已經對「伊斯蘭國」陣地實施了約950次空襲行動。英國擔任應對信息傳播工作組聯合主席,該工作組致力於減少外國武裝人員進出敘利亞。英國還能夠分享為約旦以及伊拉克或者利比亞北部地區當地合作夥伴提供訓練和裝備的知識和經驗。在戰略通訊和網路安全領域,德國近期建立的網路與偵察司令部同樣可以在與英軍第77旅的交流活動中受益,該旅於2015年編入現役,任務是為政府通訊總部開發通訊能力和網路能力。

▲德國可能會拓展現有的雙邊甚至三邊以及非專屬成員國的合作平台，例如法國-波蘭-德國三邊機制，作為與脫歐后的英國進行接觸和磋商的「紐帶「

新的接觸/脫離規則

英國在2015年《國防戰略與安全評估報告》中做出承諾,將探索與德國的「未來裝備協作」,並深化「在裝備和能力建設方面的合作」,以減少共有戰機的保障費用,例如「颱風」戰鬥機和A400M運輸機。2016年1月建立的裝備與能力合作部長級對話機制,就是朝著這個方向邁出的重要步驟。在防務預算緊縮的情況下,該對話機制旨在加強兩國政府與防務工業界的聯繫,降低成本。大多數觀察家認為,鑒於英國脫歐正在給歐洲的「颱風」和A400M等項目造成許多令人頭疼的問題,雙邊協議的實用性可能會提高。因此,在德國決定以「支奴干」直升機替代現役的CH-53之後,英國官員曾在脫歐公投之前建議,建立單一的聯合歐洲中心,為「支奴干」提供波音的勤務保障。在純粹的雙邊合作項目之外,歐洲防務一體化可能會面臨嚴重的複雜問題,直到能夠通過全面的解決方案確定英國未來在單一市場中的作用,或者通過達成令人滿意的協議,確保英國在歐洲大陸防務市場的准入權。

英國在2015年《國防戰略與安全評估報告》中將德國稱為「必不可少的合作夥伴」,並且規劃了雙邊安全合作的具體議程。在英國脫歐公投之後,安全專家們強烈建議英國繼續堅持這個方向。相反,德國在3個星期後發布的長達150頁的新版《國防白皮書》中幾乎沒有提到英國。德國政府表示,德方已在迅速推進德法主導的安全倡議,推動其他成員國進一步融入「歐洲安全與防務聯盟」,而英國多年來對該聯盟一直持反對態度。

德國《國防白皮書》以及施泰因邁爾與法國外長讓-馬克·艾羅共同簽署的《歐洲安全協議》正式闡述了后英國時代的歐盟共同安全與防務政策。德國聲稱,「英國一直極力阻礙歐盟的該項政策」,其他歐盟成員國由於「遵從」英國的意見,已經推遲了《里斯本條約》在第42條第6款和第46條設計的防務一體化進程,這些條款要求歐盟成員國「相互之間建立更具約束性的安全承諾」。德國還要求建立常設的結構性合作,具體體現在從常設性軍民行動指揮部到「常備海上部隊」在內的一系列機制中。

不過,許多人懷疑德法兩國能否實現他們的目標,即歐盟在近期至中期「投入更多力量,預防衝突……使鄰近地區實現穩定」,特別是考慮到即將進行的國家選舉以及恐怖主義、難民和失業等其他緊迫問題。而且,法德兩國不同的戰略文化可能會使雙方在推動實現穩定的地理範圍、適用手段和最佳方式等問題上產生分歧。德國將軍事一體化視為最終目標,以及更廣泛的歐洲一體化的政治成果。相比之下,法國將合作主要視為實現目標的手段,即產生更多的軍事影響。德國在部署強力軍事部隊方面仍然不積極。儘管德國已經增加了防務開支,但在實現北約確定的防務開支達到國內生產總值2%的目標方面態度消極。因此,德國在最近的將來似乎基本不可能接替英國成為歐洲的主要軍事強國,也不太可能使法國成為歐盟的「局外人」,從而繼續選擇優先提升與英國在安全問題上的合作關係。

為了維持並且能夠部署充足的軍事力量,德國同樣有意積極推動英國作為第三方貢獻者,有選擇地參與歐盟共同安全與防務政策的某些行動。在這方面此前已有先例,例如阿爾巴尼亞曾參與歐盟在馬里的訓練行動。儘管近年來英國向共同安全與防務政策方面的行動派遣的部隊數量很少,但對於一些正在進行的行動仍然非常重要。非常值得注意的是,英國的撤出將使歐盟需要建立新的海上行動指揮體系,特別是歐盟海軍索馬利亞「亞特蘭大」反海盜行動和地中海「索菲亞」反人口走私行動,這兩項行動均以英國諾斯伍德作為基地。

德國在其他一些領域也依賴於英國的關鍵性能力和專業技能。,德國將在確保英國繼續參與歐盟共同安全與防務政策未來的行動方面有濃厚的興趣,特別是考慮到英國在域外部署、預防性外交和促成和平方面的專業技能。在這些領域,大多數歐盟成員國和歐盟對外行動署也在發展相關能力。

英德防務與安全合作前景不明朗

在關於英國脫歐后歐盟安全與防務問題的初始爭論中,德國採取了對英「冷淡」的立場。但是,這可能並非意味著德國沒有認識到在未來有必要進一步密切和加強與英國的合作。相反,這反映出德國擔心歐盟一體化機制繼續衰落,並認為需要強調進一步推動歐盟一體化進程。在英國援引《歐洲聯盟條約》第50條開始啟動脫歐談判之前,德國國防部和外交部均不會明確表示他們在後歐盟時代將如何處理對英關係。

隨著當前的不確定狀況逐漸明朗,德國領導人開始考慮更廣泛的威脅狀況和戰略挑戰,德國有可能通過調整,以適應與英國在「政策、能力開發和行動投送」方面開展協作的必要性。德國歐洲事務部長邁克爾·羅斯最近指出:「考慮到英國的經濟規模、重要性以及長期的歐盟成員國身份,英國可能會被賦予特殊地位,這和其他一些從未屬於過歐盟的國家不太具有可比性。」從這個意義上看,德國可能會拓展現有的雙邊甚至三邊以及非專屬成員國的合作平台,例如法國-波蘭-德國三邊機制,作為與脫歐后的英國進行接觸和磋商的「紐帶」。

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