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推進中國特色民間外交理論的構建

推進中國特色民間外交理論的構建

導語

當前正處於實現「兩個一百年」目標的關鍵時期,需要一個友好、穩定的國際環境。同時,崛起中的要承擔更多的國際責任,需要民間外交的更多參與。特色民間外交的理論,是一個有待深入構建的開放的體系,也是一個可以有所作為的領域。特色民間外交既有時代的使命,也有制度的需求與制度優勢,既有人民史觀的哲學基礎,也有歷史與實踐的經驗支持、傳統文化思維的深度嵌入以及行為體與外交對象頻繁互動關係的推動。因此,特色民間外交理論作為一種「話語」的構建,必將結出累累碩果。

文章載於《當代世界》2017年第5期

張志洲 北京外國語大學國際關係學院教授

在新波瀾壯闊而又迂迴曲折的外交史上,民間外交扮演著一個獨特的角色,它不僅是官方外交的補充,有時更是官方外交的先行者。改革開放之後,民間外交得到蓬勃發展,成為國家總體外交中的一支生力軍。當前,的和平發展與民族復興進入新階段,面對周邊外交、全球治理、小康社會建設、「一帶一路」等新主題,民間外交迎來了新機遇,也存在新挑戰。恰如習近平同志在2012年5月15日參加人民對外友好協會第十屆全國理事會會議時所強調的,「在新世紀新階段,民間外交的任務更加繁重、作用更加突出、舞台更加廣闊。」然而,「的民間外交搞了這麼多年,我們有意識地梳理民間外交理論的工作做得還不夠。大家都在嘗試,但是怎麼從規律上去總結,從理論上去提升,怎麼通過提升后的理論來指導下一步的工作,還做得不夠。」因此,推進特色民間外交理論的構建成為時代賦予當代外交學者的任務。鑒於既有的民間外交研究大多在於經驗、現象和歷史的梳理,對許多理論問題沒有做出有學理深度的解釋,本文擬就其中最主要的三大問題,即「民間外交」的概念認知、哲學基礎與制度動因,加以理論闡釋。

2016年7月5日,2016年二十國集團民間社會(C20)會議在山東省青島市開幕。本次會議由民間組織國際交流促進會和聯合國協會共同舉辦,來自50多個國家和地區的170多個民間組織的210多名中外代表與會。國務委員楊潔篪在開幕式上宣讀了習近平的賀信並致辭。本屆會議以「消除貧困、綠色發展、創新驅動與民間貢獻」為主題,與二十國集團杭州峰會的主題高度契合,體現了民間社會對脫貧、發展、創新等問題的關注。

概念是理論構建的基石,因此民間外交理論構建的第一大任務就是概念的解釋。雖然移植自美國的「公共外交」概念與「民間外交」在所指的外交內容與外交方式上有高度的重合性,但是在文化根基和社會理論基礎上卻有根本性不同。要完整地認識民間外交概念,不僅需要將其與「公共外交」一詞加以辨別,更需要從歷史與實踐維度、文化根基維度和外交行為主體與對象關係維度這三重維度來理解。

其一,歷史與實踐的維度。說到底,概念是對歷史與實踐的抽象,是先有民間外交的歷史與實踐,而後才有民間外交的概念認知。因此,歷史與實踐的維度是認識民間外交概念的「第一維度」。從歷史來考察,特色民間外交是三大支流的匯合:一是晚清以來國民外交的傳統。晚清被捲入西方主導的國際體系中,不斷挨打,喪權辱國,以當時先進知識分子為核心的「國民外交」應運而生。從公車上書到五四運動,及至國民政府時期知識群體對於廢除近代不平等條約的推動,大致形成了一條可以辨認的國民外交路線。二是20世紀20年代蘇聯就有「人民外交」雛形,當時的蘇聯為了突破西方資本主義國家的封鎖,每逢五一國際勞動節和十月革命節,分別由工會或其他社會團體出面邀請各國的相應組織派代表到莫斯科參加慶祝活動。新剛成立時同樣面臨著西方國家不認同與封鎖的問題,也積極開展了「人民外交」。三是共產黨自延安時期開展民間外交的傳統,尤其這時中共領導人與後來寫出《紅星照耀》的埃德加•斯諾等美國新聞記者們的友好交往,為革命贏得了寶貴的外來援助。新成立之後,從民間外交的實踐來看,不僅「工、青、婦、和」四大團體在社會主義國家之間發揮了外交功能,而且人民外交協會、貿促會等機構的設置也都在官方外交之外大大拓展了新的外交空間,建交之前的中日「以民促官」「民間先行」,中美「以小球推動大球」的「乒乓外交」,雖然背後有政府決策的影子或「半官方」性,但其正是以民間外交的名義被各方面接受的。可見,民間外交的概念並不表明必須是純粹的「民間」團體或個人之間的跨國性交往,它實際上更多地意味著不是由官方或政府直接出面的外交活動,以及相關各方願意認同這種外交關係的「民間」性質。

其二,文化根基的維度。「官—民」二元結構與「官—民」二分法的思維方式,是數千年來的政治文化傳統,民間外交的概念也是深深植根於這一文化傳統之中。由於「官—民」二分法與二元思維形成了老百姓在日常生活中對於政治文化的一種「前認知」,因此,對於普通的市民來說,理解「民間外交」概念並不困難,其心理自然會有一個「官方外交」的對應物。但是,即使是受過高等教育的大多數知識階層人士,對於「公共外交」一詞的含義也多有疑惑,這種情況恰恰說明了「公共外交」一詞在語境下的陌生感與疏離感。與「民間外交」概念植根於傳統文化思維一樣,「公共外交」(public diplomacy)概念植根於數千年的西方政治思維之中,這就是「公域」(the public sphere)與「私域」(the private sphere)的劃分。從亞里士多德的政治共同體概念到黑格爾的「市民社會」概念的產生,這種「公權力—私權力」劃分在西方有悠久的思想史傳統,最後演化為一個由法律界定「公域」與「私域」權利邊界的概念。這與古代政治傳統中「普天之下莫非王土,率土之濱莫非王臣」致公私權利缺乏嚴格的法律界定、政府權力可以任意干預私人權利的思維正好相反。也就是說,的「民間外交」概念與西方的「公共外交」概念在文化根基和社會理論學說上是完全不同的。

其三,行為主體與外交對象的維度。近年來隨著「公共外交」概念的引進和推廣,流行一種說法,叫「人人都是外交家」,將公共外交行為主體無限泛化了。也有人認為除「官方對官方」之外的外交,都是公共外交。這同樣涉及民間外交的行為主體和對象的界定問題。事實上,但凡外交,必有國家的外交政策、外交目標含義,民間外交或公共外交也不例外。社會團體或個人的行為,要稱為民間外交,必須具有「外交」的含義,即至少必須符合國家的外交政策,有利於實現國家的外交目標,而普通國民的出國旅遊或私人交往,不宜泛化為「外交」行為。某些「異見」人士在國外的活動更與國家的外交利益相違背,不能納入公共外交或民間外交的行為主體範疇。從民間外交的對象來說,首先當然是對方的相對應的社會團體、民間機構和某些個人。那麼,「官方」能不能作為民間外交的行為體,以及作為社會團體和個人等民間外交行為體的外交活動對象呢?這裡就涉及對民間外交範疇廣義和狹義的理解。與其強求一致,不如在概念含義上分兩個層次:狹義的民間外交概念,就是指行為主體和外交對象都是非官方、非政府的社會團體、機構和個人,相當於西方的「people to people diplomacy」;廣義的民間外交概念則指,凡是行為主體或外交行為對象,只要有一方不是官方或政府,就屬於民間外交。

概言之,對民間外交概念的理解至少需要基於以上三重維度,不能只顧一點不及其餘,既要在學理上說得通,也要尊重過去的歷史與實踐,不宜追求「純粹」的「民間性」;既要注意概念在學術上與西方的共通性,也要從自身的文化思想傳統中來理解;既要從行為體和對象的界定上來認識民間外交的核心含義,即狹義概念,也要結合現實適當地對其做廣義的理解。

缺乏哲學基礎的理論,必將行之不遠,特色民間外交理論的哲學基礎,就是人民史觀。民間外交作為總體外交的一個有機組成部分,雖然其核心的領導力量是共產黨,是黨的外交政策在國家外交布局中的體現,但具體施行的最主要的行為主體卻是人民群眾,或由人民團體所代表的普通民眾。雖然廣義上的民間外交行為主體包括半官方的機構甚至某些條件下的官方機構,但是民間外交的精髓無疑是民間機構、社會團體或某些個人的外交參與。那麼為什麼的民間外交在力量依靠上可以是普通的民間機構、人民團體或人民群眾呢?換言之,普通的人民群眾何以在共產黨的外交政策實踐中被賦予民間外交主體的角色呢?其實,這恰恰是馬克思主義的唯物史觀在民間外交領域的體現,是外交中的人民史觀,也只有從馬克思主義唯物史觀的理論出發,才能對民間外交中普通人民群眾的主體角色做出合理解釋。

馬克思以他發現的人類歷史的發展規律為基礎,創立了唯物史觀,即歷史唯物主義與辯證唯物主義。恩格斯將之與剩餘價值理論並稱為馬克思的兩大最偉大的成就,「正像達爾文發現有機界的發展規律一樣,馬克思發現了人類歷史的發展規律」。馬克思主義唯物史觀的一個核心就是人民群眾創造了歷史,即人民史觀。共產黨作為一個馬克思主義政黨,其基本的指導思想是馬克思主義,在革命的實踐與社會主義建設以及對外關係中,自覺地貫徹馬克思主義的人民史觀。早在1945年,在革命的延安時期,毛澤東在共產黨第七次全國代表大會開幕詞中,總結抗日戰爭八年的歷史經驗與解放區建設經驗時,就提出了一個著名的論斷:「人民,只有人民,才是創造世界歷史的動力。」這是共產黨作為一個無產階級政黨以馬克思主義唯物史觀為思想指導的一大重要標誌。人民史觀在工作中就邏輯地轉化為黨的群眾路線,即「一切為了群眾,一切依靠群眾」,「從群眾中來,到群眾中去」。換而言之,人民史觀和群眾路線是共產黨自覺應用馬克思主義唯物史觀而總結出的根本思想原則與工作方法,是共產黨作為馬克思主義政黨的鮮明特色之一,而這一特色體現在黨的外交工作之中,就是人民外交,也即民間外交。

相比之下,在馬克思主義創立之前,人們對於歷史是由誰創造的這一問題,認識上是混亂的,佔據主流的觀點乃是「英雄創造歷史」的唯心史觀。與之相對應的,則是外交上的王權壟斷或政府精英官僚壟斷,而不可能是「人民外交」「民間外交」,更不會懂得在外交中走「群眾路線」。傳統外交誇大官僚階層和精英人物的作用,卻既不給普通人民群眾以外交中的主體地位,也不是從人民群眾的利益出發考慮,不僅是歷史條件局限和決策機制不完善使然,更是由於人民史觀的缺失。特色民間外交的理論構建,要牢牢建立在人民史觀的哲學之上。

近代以來的世界逐漸成為一個以民族主權國家為基本行為體的國際體系,基本的外交形式就是主權國家之間的外交,而代表主權國家的是其政府。因此在傳統外交中,「政府對政府」或「官方對官方」發展為一種相當成熟的外交制度,國家要進行外交,不管從行為體還是從外交對象來說,都是官方或國家政府。在數個世紀里,這種由政府代表國家的官方外交對於國家追求的外交目標和需要應對的外交主題來說,是能夠滿足需要的外交制度。然而,一方面,主權國家之間的外交關係不是自然而然的,存在沒有建交關係卻存在利益關係的情形;另一方面,隨著現代社會的到來,社會部門與階層結構分化,利益結構多樣化,以及面臨的外交主題更加複雜化,由此,主權國家政府作為唯一外交行為主體不能完全解決國家對利益的追求和實現其他外交目標的需求。這就產生了外交領域中的「政府失靈」問題。從制度主義的觀點來看,這在實質上是制度供給的不足,或既有制度的失靈。反觀民間外交作為外交形式的興起,則是提供了新的外交制度供給,或是對既有外交制度的補充。

當然,民間外交也在不斷發展中,特別是由於全球化時代的到來,外交行為主體和外交對象更加多元化了,全球治理問題突出,新的外交主題不斷湧現,國家政府在應對層出不窮的外交問題時更加力不從心。許許多多新的外交主題,比如氣候變暖和全球碳排放問題,環境、衛生等非傳統安全問題,金融危機和全球分配正義問題,互聯網時代的網路安全與規則制定問題,新媒體對於傳統價值觀的解構問題,宗教極端化問題,國家興衰與資源、商品、人口流動問題等等,都在呼喚全球治理。「沒有政府的治理」也一度成為一種思潮。而對而言,還包括日益興盛的國家間人文交流問題,「一帶一路」倡議的推廣問題,爭取各領域的國際話語權等等,都不是僅憑國家政府的外交就足以應對的。民間外交由於行為的靈活性,行為主體的多元化及其對外交主題業務的專業化,成本的相對低廉化,因而更加顯示出其制度的優勢,在國家總體外交格局中其對政府外交的制度補充意義越來越重要。

從外交制度上的「政府失靈」或「制度供給」不足,以及民間外交的「制度補充」或「制度供給」意義來解釋民間外交的制定動因,可以為民間外交的發展開闢廣闊的理論空間。事實上,這種制度主義的視角,是受到西方學者對於社會發展領域「失靈論」的啟示。1974年,美國經濟學家伯頓•韋斯布羅德(Burton Weisbrod)在分析由非政府組織或非營利組織構成的社會「第三部門」出現和發展的理論動因時,提出了「政府失靈」(Government Failure)和「市場失靈」(Market Failure)的理論,即政府作為一種制度滿足不了社會公益方面的需求,提供不了足夠多的「公共物品」(public goods),最簡單的辦法似乎是將「公共物品」的提供交給企業和市場,由政府從市場「購買服務」,但由於企業的本性是以營利為目的,所以在提供「公共物品」方面也會出現「市場失靈」,於是,提供「公共物品」的非政府組織、非營利組織應運而生。這一制度主義的觀點用來在學理上解釋民間外交的興起無疑是合適的。

雖說理論是從實踐中產生的,但是實踐不會自動產生理論,而需要「理論思維」去構建。恩格斯在《自然辯證法》中論述道:「一個民族要站在時代的頂峰,就一刻也離不開理論思維。」當前正處於實現「兩個一百年」目標的關鍵時期,需要一個友好、穩定的國際環境。同時,崛起中的要承擔更多的國際責任,需要民間外交的更多參與。特色民間外交的理論,是一個有待深入構建的開放的體系,也是一個可以有所作為的領域。特色民間外交既有時代的使命,也有制度的需求與制度優勢,既有人民史觀的哲學基礎,也有歷史與實踐的經驗支持、傳統文化思維的深度嵌入以及行為體與外交對象頻繁互動關係的推動。因此,特色民間外交理論作為一種「話語」的構建,必將結出累累碩果。

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