[東南亞研究]中國-東盟國際產能合作戰略研究

作者：趙靜，國家發改委國際合作中心

來源：《宏觀經濟管理》2017年第5期

摘要：當前，許多行業面臨產能過剩的局面，嚴重影響了經濟發展，產能轉移迫在眉睫。東盟國家作為海上交通要道和亞洲主要經濟體集中地，地理位置具有優越性，可作為開展國際產能合作，轉移優質富餘產能過剩的優先領域。本文在分析過剩產能現狀的基礎上，從戰略引領、政策扶持、需求推動等三個層面對過剩產能向東盟國家轉移的優勢基礎進行了分析，最後提出政策建議，以期為開展國際產能合作、轉移過剩產能提供政策參考。

關鍵詞：國際產能合作；-東盟合作；走出去戰略

當前，許多行業面臨產能過剩的局面。經濟的五大結構性改革任務中，「去產能」名列榜首，迫切需要對傳統製造業進行產業結構和產品結構調整。為緩解這一現狀，國務院在2015年發布《國務院關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》。《意見》明確提出鼓勵優勢企業以建立海外工業園區、進行基礎設施建設等多種方式「走出去」，加強與周邊國家及新興市場國家投資合作。而東盟地區，作為海上交通要道和亞洲主要經濟體集中地，已成為在近20年的區域合作中最成功的範例，再加之地理位置的優越性，可作為開展國際產能合作，進行過剩產能轉移的優先領域。當前，東盟正積極推進基礎設施互聯互通，可藉助「一帶一路」戰略的實施，通過建立境外經貿合作區、積極承攬重大基礎設施和大型工業、能源、通信、礦產資源開發等項目，不僅可以帶動鋼鐵、水泥等基礎設施原材料走出國門，還可以將國內技術、裝備、標準和服務等出口，實現產業轉型升級和提質增效。本文結合「一帶一路」戰略背景，從過剩產能現狀、優勢基礎等方面對-東盟地區開展產能合作進行分析，並提出政策建議。

一、鋼鐵、水泥、玻璃等產能發展現狀

近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快和消費結構的不斷升級，鋼鐵、水泥、玻璃、船舶、紡織等製造業得到了快速的發展，但產能過剩問題也不斷湧現，阻礙了經濟的發展。公開數據顯示，鋼鐵、煤炭、造船和汽車等眾多行業的產能比實際需求多出3到4倍。截止到2016年9月，水泥、電解鋁、平板玻璃這些傳統產業的產能利用率只有70%-75%，光伏利用率不到60%，風機的產能利用率不到70%，粗鋼產能利用率僅為70.4%，煤炭產能利用率因限產繼續下降。

截止到2016年底，儘管不少省份已完成年初確立的鋼鐵、煤炭去產能任務目標，產能利用率有所上升，但總體來看，去產能任務仍然艱巨。據中經產業景氣指數顯示，在價格等因素的作用下，資源類行業整體狀況明顯改善。2016年第四季度，中經煤炭產業預警指數比上季度上升14.8點，在連續兩個季度大幅回升后，回到了正常的「綠燈區」運行；中經鋼鐵產業預警指數連續三個季度在「綠燈區」運行；中經石油產業預警指數比上季度上升16點，連續八個季度在「淺藍燈區」及「藍燈區」運行后，首次回升至「綠燈區」下臨界線運行。但「綠燈區」運行僅代表了行業狀況的相對變化，並不代錶行業的絕對水平，資源類行業產能過剩的局面並沒有改變，與資源環境及能源結構調整的要求仍存在較大的差距。尤其是鋼鐵、有色金屬等行業，受價格回升的影響，在2016年第四季度產量逐漸上升，去產能任務面臨較嚴重挑戰。圖1、2為2016-2017年13個月煤炭行業、鋼鐵行業的出廠價格變動情況。可以發現，煤炭、鋼鐵價格在2016年11月前處於較快上漲水平，目前雖然穩定在一定價格範圍內，但價格仍偏高。這導致出現一部分「殭屍企業」復燃現象，有個別地方企業重新開工，導致鋼煤產量不降反增。

除了以上兩大行業之外，水泥、玻璃等其他行業也處在供給側結構性過剩的局面，而且問題有日益加劇的趨勢。無論人均佔有水泥量還是人均累計用量，均是全球第一。以湖北省為例，全省2016年水泥產量下降3%，熟料企業窯運轉率僅為65%左右，達到歷史低點；全行業利潤下降55.1%，是10餘年來下降幅度最大的一年，企業虧損面達80%以上。因企業停產、轉產裁剪賦予工人1000餘人。水泥呈現出「全年過剩，時時過剩」的局面。2016年，全國水泥行業實現利潤的同比大幅增長，主要原因是2015年利潤基數過低和北方大幅扭虧，但從行業利潤率來說，2016年仍處於較低水平。由以上分析可得，轉移過剩產能，開展國際產能合作已成為重要議題。

二、-東盟開展產能合作的優勢基礎

1、「一帶一路」戰略正在實施。「一帶一路」是國家主席習近平在2013年出訪中亞和東盟國家時提出的倡議，是政府主動應對全球形勢變化。統籌國內國際兩個大局做出的重大戰略決策「一帶一路」貫通中亞、南亞、東南亞、西亞等區域，連接亞太和歐洲兩大經濟圈，是世界上跨度最大、最具發展潛力的經濟合作區域。2014年11月8日，由習近平主席倡議召開的加強互聯互通夥伴關係會議在北京召開，並發表題為《聯通引領發展夥伴聚焦合作》的重要講話，強調要以亞洲國家為重點方向，以經濟走廊為依託，以交通基礎設施為突破，以建設融資平台為抓手，以人文交流為紐帶，加強「一帶一路」務實合作，深化亞洲國家互聯互通夥伴關係，共建和發展命運共同體。並宣布出資400億美元成立絲路基金，為「一帶一路」項目建設提供投融資支持。

2、國際產能合作進入實質階段。2014年12月，李克強總理訪問哈薩剋期間，提出利用富餘且優質的產能對接哈國「光明大道」計劃，在哈就地建廠，開展集投資、生產、銷售、配套服務於一體的深度合作。隨後，在兩國領導人的大力推動下「國際產能合作」計劃正式誕生。國務院在2015年5月提出《關於推進國際產能和裝備製造合作的指導意見》，包括提高企業「走出去」能力和水平、加強政府引導和推動、加大政策支持力度、強化服務保障和風險防控等。意見提出，力爭到2020年，與重點國家產能合作機制基本建立，一批重點產能合作項目取得明顯進展，形成若干境外產能合作示範基地。推進國際產能和裝備製造合作的體制機制進一步完善，支持政策更加有效，服務保障能力全面提升。形成一批有國際競爭力和市場開拓能力的骨幹企業。國際產能和裝備製造合作的經濟和社會效益進一步提升，對國內經濟發展和產業轉型升級的促進作用明顯增強。意見提出總體任務為，將與我裝備和產能契合度高、合作願望強烈、合作條件和基礎好的發展家作為重點國別，並積極開拓發達國家市場，以點帶面，逐步擴展。將鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車、通信、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程等作為重點行業，分類實施，有序推進。經過一年的努力，國際產能合作取得了顯著成效：一是鐵路走出去實現重大突破，比如，印尼雅萬高鐵項目實現了高鐵全系統、全要素、全產業鏈在海外落地；二是核電走出去邁出重大步伐，中法合作投資建設英國核電項目，推動裝備和產能進入歐洲市場；三是鋼鐵、有色、建材等富餘產能開始規模化「走出去」；四是對外投資與工程建設帶動了大批裝備出口；五是周邊產能合作率先推開。與哈薩克開展產能合作對接，形成第七輪早期收穫項目清單，涉及52個項目241億美元，樹立可複製、可推廣的雙邊產能合作樣板。與俄羅斯、巴其斯坦、印尼、馬來西亞、泰國、寮國、緬甸等國家快速推進產能合作，並以經濟走廊建設為依託，促進國際產能合作理念在周邊國家落地生根。

3、-東盟合作呈現良好局面。與東盟自2003年10月簽署《-東盟面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言》以來，-東盟秉承睦鄰友好、互利合作的精神，各領域合作均取得了豐碩的成果。自2013年以來，國家主席習近平和國務院總理李克強先後多次對東盟國家進行訪問，高層領導密集訪問東盟國家，突顯對東盟的重視，把發展同東盟關係作為周邊外交的優先方向。同時，方面就推進-東盟關係全面發展，從「黃金十年」邁向「鑽石十年」，提出了建設東盟命運共同體、建設「21世紀海上絲綢之路」、「打造-東盟自由貿易區升級版」、「2+7合作框架」、「瀾湄合作機制」等一系列-東盟合作新戰略。其中，瀾湄合作機制在今年3月份宣告正式啟動。該機制是六國根據共同需求量身定製的新型次區域合作機制，主要是在互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧五個優先方向開展合作。在3月份三亞會議中六國領導人見證了一系列瀾湄合作重要文件的簽署，包括《瀾滄江-湄公河合作領導人首次會議三亞宣言》《瀾滄江-湄公河流域國家產能合作聯合聲明》等，與此同時，瀾滄江-湄公河合作早期收穫項目也在會上公布。隨著-東盟合作新戰略的實施，互聯互通成為-東盟合作的優先領域和重點方向。

（二）政策扶持

為積極穩妥化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩矛盾，指導其他產能過剩行業的化解工作，國務院在2013年10月印發《關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，意在推進這些行業兼并重組。2015年5月，國務院印發《關於推進國際產能和裝備製造合作的指導意見》，重點關注和梳理了13個涉及產能和高端裝備出口的行業。2015年6月，國家發展改革委會同有關部門印發了《國際產能和裝備製造合作重點國別規劃》，為開展國際產能合作描繪了「路線圖」。截止到2015年年底，已牽頭與18個國家開展了雙邊機制化產能合作，與18省市建立了委省協同機制，與協會、央企、金融機構建立了聯繫機制，合力推進國際產能合作。2016年2月，國務院印發《關於煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》提出，將堅持市場倒逼、企業主體，地方組織、中央支持，積極穩妥化解過剩產能與結構調整、轉型升級相結合，實現煤炭行業扭虧脫困升級和健康發展。《意見》明確，從2016年開始，用３至５年的時間，煤炭行業再退出產能５億噸左右、減量重組５億噸左右。同時，國務院印發《關於鋼鐵業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，文件對「十三五」期間鋼鐵行業去產能、調結構、促發展提出指導性意見，未來5年要化解1-1.5億鋼鐵產能。不只是國家層面，許多省市層面也出台各自的去產能指導意見和政策。如河北省在其《化解鋼鐵行業產能過剩的指導意見》中已明確提出到2020年要限制鋼鐵產能在2億噸左右；山東省在《關於貫徹國發〔2013〕41號文件化解過剩產能的實施意見》中提出到2017年要實現的產能利用回歸合理、產能結構明顯優化、質量效益較大改善、能效水平顯著提高的具體量化指標。「十三五」期間，「去產能」將成為國內政府工作的主題之一。

（三）需求推動

1、-東盟經貿發展的需求。在東盟的市場具有較大的基礎優勢。與東盟各國經貿交往可以追溯到17、18世紀，雙方人員往來密切，廣東、廣西、雲南、貴州的華僑遍布東南亞。東盟地區是海外華人、華僑最集中的地區，約八成華人居住在東盟六國，對當地經濟的控制力高達五成以上。1991年，就與所有東盟成員國建交或恢復外交關係，1996年成為東盟全面對話夥伴國。近年來，雙方高層往來頻繁，各個領域的交流合作進一步深化，與東盟關係已形成政治互信與經濟融合良性互動的積極態勢。

-東盟自由貿易區自2002年啟動到2010年建成，有力推動了與東盟雙邊貿易快速增長。從進出口總額來看，近10年，與東盟國家的進出口額呈現快速增長態勢（見表1）。除2009年受國際金融危機影響，與東盟貿易額有所回落外，2005-2014各年均保持高速增長。2005年，與東盟的進出口額為1313.377億美元，到2014年迅速增加到4843.27億美元，創出歷史新高。10年間貿易額增長超過3倍，年均同比增長率超過15%。從企業在東盟各國直接投資的流量看（見表2），2014年，對東盟四國的投資流量達333.79億美元，占對亞洲投資流量的5.56%，占對世界投資流量的3.78%，比2008年增長6.9倍。

除此之外，當前東盟已經連續3年成為第三大貿易夥伴、第四大出口市場和第二大進口來源地，而也已連續四年成為東盟第一大貿易夥伴。截止到2014年6月，與東盟雙向投資累計近1200億美元，其中東盟國家對華投資總額超過800億美元，對東盟國家投資總額近400億美元。目前，-東盟自由貿易區升級版已進入實質談判階段，預期目標是：力爭2020年雙邊貿易額達到1萬億美元，今後 8年新增雙向投資1500億美元。要實現此目標，雙方必須進一步加強交通基礎設施等方面的互聯互通建設。

基於以上分析可知，對東盟的直接投資己經建立了一定的市場基礎，積累了部分經驗，形成了有利於過剩產能企業走出去的便利條件和獨特優勢，企業可以更好更快地融入當地市場，並大大降低交易成本。同時，對東盟國家的貿易需求的擴大需要基礎設施實現互聯互通，而基礎設施的互聯互通必將有利於過剩產能的轉移。

2、東盟國家自身發展的需求。當前東盟國家基礎設施建設較為落後，嚴重製約了各國經濟的發展。未來一段時期，東盟國家的發展重點將集中在基礎設施建設及工業發展上，道路、機場、港口以及工業園區建設會對水泥、鋼材、玻璃等建材產品產生大量的需求，這為過剩產能在這些國家投資提供了機遇。本部分著重對東盟主要國家的基礎設施建設情況進行分析。

（1） 緬甸。緬甸基礎設施建設陳舊，工業十分落後，交通、能源、水電、郵電通訊、金融服務等基礎設施建設嚴重不足，難以滿足投資者需求，也成為制約該國經濟增長的主要因素之一。根據世界經濟論壇2014/2015全球競爭力報告，緬甸基礎設施整體質量在全球144個經濟體中排名138位。從分項的排名看，機場質量排名最差，為137，而鐵路、港口和公路設施的質量表現也並不好，排名分別為94、125和134。

緬甸交通建設落後，以水運為主，鐵路多為窄軌，公路網路覆蓋嚴重不足；全國約50%的貨運量依靠水運運輸，但水運的季節性影響突出。近年來，緬甸政府大力支持修建公路和鐵路，使得陸路運輸有了較大發展。電力基礎設施方面，呈現嚴重不足狀態。儘管緬甸政府已經認識到這點，並且於2013年宣布了到2020年將發電能力提高到16500 MW的200億美元計劃，但緬甸國內的公共和私人部門沒有足夠的資金為這一能源領域計劃提供支持，為此政府進行了監管政策改革，以期吸引私人投資進入電力行業。雖然緬甸積極開發其發電潛力，但是其極度缺乏輸配電基礎設施，無法滿足電力供應需求。

緬甸經濟復興的關鍵驅動因素之一是特別經濟區（SEZ）的發展。緬甸正同期推進「土瓦經濟特區」、「迪洛瓦經濟特區」和「皎漂經濟特區」三個特區的建設。另一個非住宅領域基礎設施的積極驅動因素是勞動力成本低廉。雖然缺少技能嫻熟的工人、電力成本高企且物流水平有限，但緬甸低端製造業（如紡織業）的蓬勃發展也將促進非住宅領域基礎設施的發展。此外，旅遊業的爆髮式增長給該國的旅遊設施帶來了極大的壓力，酒店、旅館等基礎設施需求大增，同時一些國際酒店企業如希爾頓、諾富特、香格里拉等也宣布將在緬甸建設新設施。這將成為鋼鐵、水泥等原材料轉移的機遇。

（2）菲律賓。十年多來，菲律賓經濟一直保持快速穩步的增長。隨著全球經濟的逐步復甦，外部需求加大，產出增加，尤其是國內投資的加速，菲律賓經濟增長強勁，2013-2015年間維持6.5%以上的經濟增長率。世界銀行預測，菲律賓2016年經濟增長有望繼續保持6.5%。經濟的持續快速增長離不開基礎設施的配套完善。近年來，菲律賓基礎設施建設在存量的擴張上取得了一定成效，但基礎設施建設質量整體上還相對落後。包括電力中斷、長期缺水、通信系統落後、道路和橋樑年久失修，和低於國際標準的機場。根據世界經濟論壇2014/2015年發布《全球競爭力報告》有關基礎設施建建設的指標數據顯示，該國基礎設施建設較落後，在東盟八國中排名第六。基礎設施問題已超過腐敗問題，成為該國主要的經濟障礙。而投入不足則是菲律賓基礎設施建設相對落後的主要原因。世界銀行認為每年必須至少投入GDP 的3%－5%到基礎設施建設中才有利於一國的基礎設施正常運行。但自1997 亞洲金融危機之後，菲律賓的基礎設施建設投資從1998年GDP的8. 5%開始大幅下降，到2005年僅為2. 2%。雖然近兩年投入金額有所上升，如2014年菲政府在基礎設施領域共投入2373億比索，較2013年同期增長6.3%，但總體來看，從2000年至今的16年時間，菲律賓的基礎設施建設平均投入不足GDP的3%，遠低於世界銀行對菲律賓給出的5%的目標。因此，加快增加基礎設施建設投入成為菲律賓當前經濟發展的關鍵。

（3）越南。新世紀以來越南經濟增長長期位於亞洲前列。但與目前經濟快速發展不相符的是其交通基礎設施領域的缺失。根據世界經濟論壇的報告顯示，2015年越南交通基礎設施質量和使用效率僅位居第67位。其中最突出的問題就是電力匱乏。越南經濟的高速增長對電力的需求近幾年大大增加，使電力供需矛盾更加突出。儘管近5年來發電量年均增長12%-13%，但仍供不應求。越南本身缺少發電廠，而且水力發電的所佔比例接近40%，導致在出現旱災的時候電力供應更加緊張。

在交通基礎設施方面，越南政府對鐵路基礎設施建設方面的投資嚴重不足，近10年來，對鐵路的投資還不到對整個陸運投資的5%。因此，當前在客運方面，越南鐵路只能滿足陸路交通運輸需求的9%，貨運上更是只佔到4%的份額。雖然近幾年通過對鐵路路線的維修，使得國內鐵路運輸有所提速，最高時速從過去的約50公里/小時提高到90公里/小時，但總體來看，與越南快速的經濟發展和社會需求相比，越南鐵路無論是在設施裝備、運能運力方面，還是在行車速度方面，都顯得相當滯后，被認為是目前世界上最落後的鐵路之一。

（4）泰國。總體來看，泰國的交通基礎設施較完善。泰國在地緣政治上位於東盟地區的核心地帶，是東盟的物流、貿易和金融中心，是東盟市場與之間天然的橋樑。公路交通業較發達，公路網覆蓋全國城鄉各地。全國公路總里程約51537公里。鐵路系統相對較落後，鐵路網裡程約4430公里，均為窄軌。空運系統較發達，有38個大小機場。目前泰國有122個港口碼頭。目前，泰國自身發電能力基本能滿足國內需求，但隨著經濟發展，電力供需矛盾日益突出。泰國政府目前確定了在2015-2016年內實施投資總額為1.6萬億泰銖的17個建設項目和邊境經濟特區內的道路項目，以期通過向經濟體系注入更多資金來提升民間部門的信心。

2015年下半年泰國交通基礎設施建設投資額約為970-1014億泰銖，同比增長20-25%。預期2016年上半年政府將繼續推進交通基礎設施建設，包括新批准項目和後續建設項目，希冀交通基礎設施建設成為拉動2016年泰國經濟增長的重要引擎。開泰研究中心預計，2016年上半年交通基礎設施投資額約為1420-1485億泰銖，同比將增長25-30%。

（5）柬埔寨。根據世界經濟論壇2014/2015年發布《全球競爭力報告》有關基礎設施建建設的指標數據顯示，該國基礎設施建設較落後，在東盟8國中排名第七（見表3），無論是從整體質量來看，還是公路、鐵路、港口的基本建設情況來看，均落後於其他東盟國家。

公路運輸是柬埔寨最主要的運輸方式，占客運運輸總量的65%，貨運運輸總量的69%。截至2013年年底，柬埔寨路網總長度約為55239公里，包括國道5622公里，省、級公路6617公里，農村公路約4萬公里，無高速公路。柬埔寨僅有南北兩條鐵路線，總長655公里，均為單線米軌。由於多年戰亂及年久失修，兩條鐵路基本處於癱瘓狀態。無客運列車，僅有的一點貨運平均時速僅20公里，主要是向金邊運輸發電機用重油以及水泥和大米，向西哈努克市運輸出口用木材和石料。柬埔寨空運主要為客運，貨運不發達。柬埔寨有11個機場，包括金邊和暹粒兩個國際機場。由於柬埔寨政府執行航空開放政策，近年來，開通柬埔寨航線的航空公司數量穩步增長。2004年以來，柬埔寨政府把對基礎設施的建設和改善列為「四角戰略」的重要任務之一，加快恢復和重建的步伐。目前，以公路和內河運輸為主的交通網路已取得很大進步。

柬埔寨目前的電力供應無法滿足本國基本電力需求，依賴從鄰國泰國和越南的進口。目前全國的電力供應基本都使用燃油機組，成本高，電價貴，大部份貧窮人口仍用不起電。2013年，柬埔寨全年供電42.97億度，同比增長31.4%，其中水電10.81億度，同比增長111%，基本由BOT投資形成；國內供電19.86億度，進口23.11億度。電力供應主要限於大城市和主要省城，在柬埔寨大部分城市和農村地區，電力供應質量仍不穩定，無法保證24小時供電，農村基本無電可用。供電價格遠髙於國際標準，電價約為0.25-0.88美元/千瓦時。

（6）寮國。寮國是內陸國，基礎設施比較落後，近年來政府加大對基礎設施的投入，貫通南北的13號公路保持通暢，使得中心城市基礎設施有所改善。根據世界經濟論壇2014/2015年發布《全球競爭力報告》有關基礎設施建建設的指標數據顯示，從整體基礎設施質量來看，寮國在東盟八國中排名第二，僅次於新加坡；從公路、鐵路、港口等基本建設情況來看，均優於其他東盟國家。

寮國全國公路里程43604公里，其中混凝土路866公里，柏油路6496公里，碎石路15324公里，土路20919公里。寮國全國沒有高速公路，公路運輸佔全國運輸總量的79%。寮國現有鐵路3.5公里，從首都萬象的塔那涼車站通往老泰邊境的友誼大橋，由泰國政府投資1.97億泰銖修建，於2008年5月完工，2009年3月正式通車。寮國全國有8個機場，水路運輸全長3000公里。寮國基本建成全國通信網路，光纜分南北和東西走向全長6000公里。全國固話容量100萬門，行動電話容量300萬門，3G網於2008年開始投入使用，目前容量28萬門。

相較於其他東盟國家，寮國缺電現象並未如此嚴重。主要因該國水電資源豐富，除自用外還可出口，但少部分村、縣尚未通電。2013年全國發電裝機容量321.2萬千瓦，年發電量136.7億度，其中出口110.5億度，創匯4.83億美元。

綜上，東盟國家基礎設施普遍較落後，而鋼鐵、水泥、煤炭、風電等的優質富餘產能及產品正是東盟國家進行基礎設施建設所必須的原材料。在-東盟未來經貿合作發展需求的推動下，交通互聯互通建設作為優先領域和重點方向之一，中泰鐵路、雅萬高鐵、中新經濟走廊交通基礎設施建設步伐將會逐步加快，必將進一步拉動鋼鐵、水泥等原材料的需求。

3、國內省市自治區的需求。當前國內多數省份，均面臨關閉「殭屍企業」、轉移過剩產能的壓力。27個省份都明確將「去產能」作為2016年工作重點。公開數據顯示，如果將「特困」、「空殼」等企業都統一劃到「殭屍企業」的範圍內，經濟發達地區的數量總體要更多一些。經濟總量排名前三的省市中，山東省公布共有「殭屍企業」448家，其中規模以上企業307家，國企9家。其中70%以上的企業分佈在輕工、紡織、建材、機械、化工等行業，也有一些分佈在煤炭、冶金、醫藥、電子等行業。湖南省在2016年淘汰1000家以上的產能過剩企業。安徽省內鋼鐵、煤炭等亟須化解過剩產能的「特困」企業有1040餘家。其中，規模以上中型以上的企業共126家。重慶市2016年在國企領域採取果斷措施，清理退出鋼鐵、煤炭等行業「殭屍企業」、空殼公司等200戶。

當前，作為煤炭大省山西，在經濟下行背景下，煤炭困境加深，工業回升基礎不牢固，企業效益持續下滑，各級財政運行困難，「去產能」的步伐急需加速。煤炭行業的一組關鍵數據顯示：2015年，山西省銷售煤炭8.16億噸，比上一年下降2％；煤炭價格比最高點價格下跌60％，價格連續55個月下降。目前，山西煤炭全行業庫存5076萬噸，比年初增長44.6％，比2011年底增長3倍。煤炭價格及銷售收入持續下降，而庫存卻進一步上升。三座大山面前，山西的「脫煤」之路困難重重。面對煤炭行業現有產能過剩與新形成的產能集中釋放的突出矛盾，山西省近期正在研究制定煤炭「去產能」規劃。將通過關閉「殭屍煤礦」、合併、收購、兼并等方式重組整合企業等方式來去產能。在淘汰落後產能的同時，山西省還將建設現代化礦井，促使全省煤炭行業由擴張增量向集約高效轉變。

河北全省鋼鐵年產能約２億噸，佔全國的1/4，作為最大鋼鐵生產省份，肩負著化解產能的重任。河北省政府日前印發《河北省鋼鐵水泥玻璃等優勢產業過剩產能境外轉移工作推進方案》指出，到2017年，實現全省轉移境外鋼鐵產能500萬噸，水泥產能500萬噸，玻璃產能300萬重量箱；到2023年，力爭實現全省轉移境外鋼鐵產能2000萬噸，水泥產能3000萬噸，玻璃產能3000萬重量箱。河北省此次出台的方案顯示，河北省將以東南亞、非洲和西亞國家為重點，鼓勵省內鋼鐵企業將境外礦產開發與境外資源深加工相結合，在礦產豐富地區開發礦產資源，投資建設鋼鐵生產加工基地，延長冶鍊及加工產業鏈條，擴大鋼鐵銷售貿易。

經過上文分析，可知國內多數省份傳統製造業產能過剩的現象極為嚴重，嚴重影響地方經濟發展，迫切需要進行產業結構和產品結構調整。這成為促進過剩產能向東盟轉移的重要因素。

三、-東盟開展產能合作的制約因素

當前，與東盟國家開展國際產能合作與其他形式的跨國經營活動一樣，也面臨一些制約因素：

（一）國際競爭日趨激烈

高鐵、核電等技術、資金密集型產業，既是對外產能合作的重點發展領域，也是發達國家的傳統「陣地」。以高鐵市場為例，目前，全球儼然形成「中日歐」三雄逐鹿局面。為將新幹線技術推向海外市場，日本專門成立了國際高鐵協會，以減少日企間各自為政的弊端。從印尼的雅萬高鐵到新馬高鐵，日本在東南亞展開了強大的高鐵推銷攻勢。

（二）政治、經濟風險因素導致項目停頓或出現波折

東盟國家普遍區位優勢明顯、資源豐富、要素成本低、市場潛力大，但國內政治因素複雜，存在諸如分裂勢力猖獗、部族矛盾與民族矛盾交織、黨派鬥爭激烈等問題，往往導致政局不穩、安全堪憂。如印尼最近出現的反華運動，導致一些在建項目停工。有的國家市場則存在規制薄弱、法律形同虛設、經濟政策高度不確定等問題。而基礎設施建設是對外產能合作的重要內容，相關建設一般投資較大、周期較長，一旦受到上述政治、經濟風險因素干擾，往往導致項目停滯或出現其他波折，損害企業的經濟利益。參與的東南亞國家基建項目大多經歷一番曲折，泰國憲法法院2014年3月判決已獲國會通過的基礎設施建設項目違憲，中泰兩國達成的「大米換高鐵」計劃隨之暫停。

（三）國內法、環保、勞工等政策差異造成企業的屬地化經營障礙

東南亞不同地區國家，在產能合作方面的法律、環保理念、勞工保護措施各不相同。比如在工程項目採購方面，一些國家規定關鍵零部件要遵從本地採購原則，項目技術標準方面要求更多地採用歐美標準。在環境保護方面，實施項目不但要進行環境影響和社會影響評估，向當地社區提交並徵求意見，獲得各級主管部門的批准，還要受到國際組織的嚴密監督。而在勞工權益保障方面，有些國家的憲法賦予工人罷工的權利，禁止降薪，對加班設定更為苛刻的條件，解僱員工要付出更高的補償。這些規定對發揮產能優勢是一種很大的制約和考驗。一些企業在調研不充分的情況下倉促出海，忽視相關規定，則會在產能合作過程中出現種種問題延誤項目開展，造成企業利益損失，甚至對國家形象造成負面影響。

（四）不實的負面輿論可能對合作的順利推進造成干擾

一些國家或集團擔心影響力隨著合作項目的實施而增長，會對合作項目設置一些障礙或從輿論上進行「引導」，誇大、渲染甚至扭曲合作過程中出現的正常問題。例如，泰國媒體對中泰鐵路合作進行了密集追蹤報道，夾雜著一些諸如提供的貸款利率太高等抱怨，稱日本對泰利率（2%以下）低於中方（2.5%-3%）。而真實情況是日元貸款利率表面上低一些，但背後的代價是必須從日本進口設備，昂貴的設備費用加上項目建設和後期維護費，整個項目開支將更加巨大。進出口銀行提供的是美元貸款，基礎利率本身就高於日元貸款利率。少數西方媒體刻意渲染投資東南亞基礎設施，可能帶來環境和社會風險，甚至有戰略目的。上述不實報道加深了當地民眾對合作項目的誤解，使項目承接國政府在決策時不得不有所顧及。

四、政策建議

（一）加強國家層面的合作，制訂過剩產能向東盟國家轉移的專項規劃

過剩產能向東盟國家轉移，涉及到的國家較多，若想做好產能轉移工作需加強國家層面的合作、溝通與協調，建立完善的合作機制。當前，與周邊國家產能合作正在推動。與哈薩克開展產能合作對接項目取得一定成績，已收穫涉及52個項目241億美元的項目清單，成為雙邊產能合作的樣板。下一步，應重點推進與印尼、馬來西亞、泰國、寮國、緬甸等東南亞國家的產能合作，分國別制訂過剩產能向東盟國家轉移的專項規劃，分類別進行產能轉移，為務實推進過剩產能轉移提供科學的指導。其實，加強國內省市與東盟國家的合作，尤其是與產能嚴重過剩省市的合作，爭取建立「一國一省」的產能轉移機制。第三，強化多邊互信，考慮東盟國家的制度環境、政治關係因素，發揮上海合作組織、東盟「10+3」等多邊合作機制的作用，建立完善風險預警機制。

（二）加強東盟國家基礎設施建設，促進過剩行業貿易和投資的開展

實現基礎設施互聯互通，是「一帶一路」戰略的優先領域。完善的基礎設施，海陸管控、內外聯動的交通體系是促進鋼鐵、水泥等行業貿易及投資大規模順利開展的前提保障。東盟國家的鐵路、港口、公路等運輸體系的建設相對滯后，成為目前制約與其開展貿易投資、深化合作的薄弱環節。並且，擁有近4萬億美元的全球最大外匯儲備，而這些外匯儲備有相當一部分投資於回報率極低的美國國債。因此，可將其中的一部分投資於東盟國家基礎設施建設，不僅可以進一步優化外匯儲備的投資結構，也有利於促進東盟國家基礎設施的發展。同時，在「一帶一路」戰略實施和各國合作加強的背景下，依託亞洲基礎設施建設銀行、絲路基金的資金支持和國內企業的技術、原材料、設備等優勢，通過鼓勵東盟國家開展基礎設施投資合作，建立利益共享機制，加強公路、鐵路、港口等基礎設施建設等措施，將有助於鋼鐵、水泥等建築原材料的轉移。基礎設施的互聯互通，經濟走廊的建立，將有利於國際產能合作理念在東盟國家落地生根

（三）建立境外經貿園區及工業園區，帶動過剩產能轉移

東盟各國經濟發展戰略差異以及與產業發展的互補性，為鋼鐵、水泥等過剩行業境外投資的區域布局提供了有價值的依據。建立經濟走廊、建立境外合作園區、產業園區（又稱「經濟特區」），成為轉移優質富餘產能的一種良好的合作方式。寮國、越南、泰國、印度等國家的基礎設施建設較落後，成為鋼鐵、水泥、玻璃的主要銷售市場。同時，在東南亞有良好的經貿合作基礎，可以依託泰中羅勇工業園、越南龍江工業園、越南( 深圳-海防)經貿合作區、-印度尼西亞經貿合作區，完善投資合作基礎及條件，鼓勵國內水泥、鋼鐵、玻璃、船舶企業到這些經貿產業合作區進行投資。

總之，綜合前述過剩產能向東盟國家轉移的優勢基礎，應藉助「一帶一路」戰略實施帶來的機遇，通過陸路、海路交通的統籌貫通，區域自由貿易協定簽署，境外經貿合作區建設，化解鋼鐵、水泥、玻璃、船舶等行業的貿易、投資風險等機制措施，促進過剩產能的轉移。

文/青年智庫共同體

圖/網路