讓國家立法解除志願者後顧之憂

□本報記者朱琳

「用我有限的人生去做一輩子都認為有意義的事情,我認為值!」作為「一帶一路」國際合作高峰論壇2489名志願者之一的北京林業大學學生仝瑤這樣告訴記者。

今年已經大四的仝瑤說,這不是她第一次當志願者了,從大一開始,她就參加了學校的青年志願者協會。「我相信這種無私奉獻的精神必定會薪火相傳,這種志願情懷必將深深根植於每個人心中。」記者眼前瘦瘦小小的仝瑤充滿能量。

不過,仝瑤也坦言,許多志願者的權益保障令人擔憂。她和她的同學也曾遇到一些因語言習慣和溝通方式差異產生的障礙。

志願服務工作經過幾十年發展,取得了顯著成就。然而,由於對志願服務者缺少明確法律界定,使得志願者服務工作發展受到限制。

人民大學法學院教授莫於川近日在接受《法制日報》記者採訪時指出,雖然地方立法已經出台了多部志願服務法規,但是國家層面專門立法長期缺位,無法對地方立法予以正確的引導,使得各地誌願者服務水平發展不平衡,也影響了志願者服務領域的整體建設。

莫於川說,現在志願者服務工作發展正處於瓶頸期,要真正穩步推進志願者服務領域的發展,當務之急就是要出台一部國家層面的志願服務立法。

防止功利化志願服務傾向

「大一入學時,我們統一註冊了志願北京,並在此網站上記錄自己的志願服務時長,以此作為二課堂加分項。」仝瑤告訴記者。

仝瑤說,參加不同的志願者服務工作得分不同,一般來說,參加一次志願者活動,會得2分到6分不等,這個分數的總和按照一定的比例,再加到我們的綜合成績里,這些成績會直接影響我們的升學和出國留學等,有時候獲得優秀志願者,還能得到額外加分,這對不少志願者的吸引力還是挺大的。

「學習成績和做志願相結合,這樣其實挺能激發我們做志願者的積極性,而且慢慢地也會愛上志願者這樣一個身份。」仝瑤說,但是她不會只是為了加分而去做志願者,她的大多數同學也都是真心熱愛公益事業。

但是,仝瑤也很無奈地表示,確實存在一部分人,對志願服務工作不感興趣,只對升學加分感興趣。

對於這些人,曾擔任北京林業大學青年志願者協會會長的仝瑤說,看錶現就能感受到誰是真心做志願者,誰是敷衍了事。對於別有用心的志願者,志願服務組織會專門進行考察,仝瑤和她的志願者夥伴們也會互相打分、相互監督,不少沒有完成志願服務任務的同學,都沒能順利獲得志願服務證明。

「不論是高校學生參加志願服務納入實踐學分管理,還是公務員考錄優先錄用原則,都是志願者回饋制度的一種體現,這樣的獎勵制度有著積極的作用,可以鼓勵更多人參與志願服務事業。」莫於川指出。

「但同時也有消極的負面作用,讓很多人以此作為某些功利性需求的突破口,使得志願服務活動功利化色彩濃重。」莫於川說,志願服務本來源於社會的需求和志願者自願、無償的奉獻精神,雖應進行鼓勵,卻不能從功利的角度去鼓勵。

莫於川認為,在志願服務發展還不成熟的階段,不宜制定過於嚴格的規定,但是不代表不能嚴格審查,比如在成為志願者之前,就要明確自己的目的,志願者服務隊伍內也要進行內部監督管理,並制定一定的考評制度,將別有用心的志願者清除出隊伍。

「有些志願者在通過志願服務達到升學或考錄標準之後,就不再從事志願服務活動,成了名副其實的『殭屍』志願者。」莫於川指出,這其實也是因為沒有形成社會的統一標準,有很多規定過於狹窄,難免讓不少「有心」者鑽了空子。

山東大學法治研究所所長肖金明建議,對志願服務的管理加以規範,統一回饋制度標準,並建立長效機制,防止過於功利化的志願服務傾向。

志願者權利義務不對等

北京理工大學志願者張森今年上大三,大二時才接觸志願服務工作,斷斷續續堅持了一年,但是發生了一件事,讓他徹底離開了志願服務行業。

一個周六的早晨,張森像往常一樣,來到了敬老院李大爺的房間,為其打掃房間。張森已經堅持13周了,李大爺也很喜歡這個勤快的小夥子。但就在張森推李大爺出門的時候,輪椅被門框絆了一下,致使張大爺從輪椅摔下,幸虧及時就醫沒有出現大的問題,為此張森內疚不已,主動為李大爺繳納了住院治療期間的所有費用。

然而,李大爺久未出現的小兒子卻找上門來,向張森索賠5萬元後續「護理費」。

「志願者自身權利義務不對等,志願者自身合法權利無法保障,成為很多志願者的後顧之憂,也成為志願服務發展的一個巨大阻礙。」北京市兩高律師事務所高級合伙人楊傑指出。

楊傑建議,志願服務組織與志願者儘可能簽訂協議,一旦構成事實上的勞動關係,志願服務組織需要承擔主要義務。

在肖金明看來,建立保險制度對志願者和志願者組織都是一種保障,由於志願服務必然伴隨著一定的風險,而建立保險制度則能規避這種風險的發生,由第三方來對風險加以防控。

然而,巨額經費支出使得部分志願服務組織無力承擔大量商業保險產品的購買,經費緊張仍然嚴重製約著志願者保險制度的發展。對此,楊傑建議,可以進行有效資源對接,由政府出資購買。

將志願服務法定位於促進法

截至今年初,全國共有45個省市地方制定了當地的志願服務法規,這些地方性法規在促進志願服務發展方面起到了重要作用。

志願服務工作地方立法先行,不乏亮點,肖金明認為,這些地方性法規在不斷實踐的基礎上修訂完善,為國家層面的立法提供了有效經驗,非常有借鑒意義。

2016年7月1日起施行的《武漢市志願服務條例》規定,志願者在志願服務的過程中權益受到損害或對志願服務對象造成損害的,明確其相關法律責任,解除志願者的後顧之憂。

而作為2007年施行的《北京市志願服務促進條例》起草小組牽頭人,莫於川對不少地方立法都十分了解,對此,他指出了地方立法的不足之處。

「由於地方立法資源、立法水平有很大差異,導致地方立法不完善,例如,對志願服務組織的界定、對志願者權益的保障、對志願者的獎勵措施和獎勵標準、志願服務中的法律關係和法律責任等方面,各地的立法差異較大、執法水平懸殊。加之部分地方立法資源不足,志願服務立法長期未能列入當地立法計劃,影響了志願服務工作的開展。」莫於川指出,因此,急需國家層面的立法進行統籌規範,破除由此引發的發展瓶頸。

莫於川強調,除此之外,志願服務事業發展還具有獨特的資源和優勢,包括互幫互助傳統、高層推動決心、集中資源能力、組織動員能力都勝於其他國家。這些都成為國家層面立法的重要根基,也標誌著志願服務立法的時機已經成熟。

「志願服務立法是為了推動志願服務的發展,同時還起到保護志願者、志願服務組織和服務對象以及規範志願服務行業的作用。鑒於的志願服務發展尚處於初期上升階段,建議將志願服務法定位於促進法、保障法,通過立法促進志願服務事業快速健康發展;同時鑒於志願服務的主體、方式、關係的複雜性和特殊性,志願服務法也應是規範法、調整法。」莫於川說。

同時,莫於川建議,志願服務立法還應明確志願服務的立法宗旨,志願服務管理體制、機制和方式,須妥善解決志願服務活動的領導、規劃、協調、指導、激勵、監管、協同、合作、保障等管理體制、機制、方式和職能問題,規定志願服務管理組織、志願服務組織、志願者的權利與義務,規範志願服務的經費保障和風險防控等。

對草根組織不能放任不管

志願服務的特性帶有民間性,有著大量的民間自發行為,大量草根志願者組織的存在,豐富了志願者隊伍,也使得志願者服務組織更加綜合、全面,現代化社會不能缺少草根公益組織的存在,它是政府公共服務的補充與延伸,與普通群眾需求貼得最近。

然而,它們背後的公益組織卻有著註冊難、資金來源少、身份無保障的尷尬處境。因此,沒有合法「身份」的它們只能被稱為「草根」。

不少地方性法規明確規定,志願服務組織不註冊就享受不到法律保障。

2007年5月1日起施行的《江蘇省志願服務條例》強調,志願服務組織的「依法登記」、志願者的「登記」和開展志願服務活動需「經志願服務組織安排」,對沒有成立合法的志願服務組織、沒有進行登記的志願者和沒有經過志願服務組織安排的志願服務活動不在本條例的調整範圍之內。

對於很多草根組織面臨的註冊難問題,莫於川指出,其難點在於找不到掛靠單位,無法在民政部門註冊,因而無法獲得合法身份,也就意味著無法聚攏更多愛心資金維繫和開展公益活動。

「志願服務組織註冊后,可以獲得相應的合法權益,也就相當於有了一個志願服務的『身份證』,便於組織施行合法權益,進行組織活動,規避減少風險。同時,也便於信息化管理,接受嚴格監督,防止不法組織打著志願者的旗號謀取私利。」莫於川指出,因此應當鼓勵、提倡志願服務組織積極進行註冊登記,納入合法監管範圍。

但在莫於川看來,對於草根組織也不能對其放任不管,它們在社會活動中也起了不小的作用,其貢獻也應當受到肯定,並且讓愛心傳遞更加貼近普通民眾。

因此,莫於川建議,志願服務立法應當容納多種形態的志願者組織,鼓勵草根志願服務組織發展壯大,並從國情出發,考慮到草根組織的實際情況,取消不必要的審批許可事項,簡化手續環節,降低志願服務註冊登記門檻,給草根志願者組織一定的發展空間。

同時,在排除牟利性違法組織的前提下,對未註冊的草根志願服務組織也要加以公平公正對待,保障其合法權益,使其能享有應有的福利,同時也應接受相應的監督。