拖欠農民工工資緣何屢禁不止

原標題:拖欠農民工工資緣何屢禁不止

資料圖。

層層轉包的模式使得開發商與農民工個體之間存在很長的「債務鏈」，一旦中間發生資金鏈斷裂或出現承包合同糾紛等，處在利益鏈條最末端的農民工就會成為欠薪的直接受害者

法治周末記者趙晨熙

針對拖欠農民工工資這一頑疾，國務院辦公廳近日派出5個專項督查組，正分赴山西、湖南、內蒙古等部分省區開展實地專項督查。

據介紹，此次專項督查工作是為了貫徹落實國務院總理李克強2月3日在國務院常務會議上針對農民工欠薪問題的重要指示精神和2016年國辦印發的《關於全面治理拖欠農民工工資問題的意見》而開展。

督查重點圍繞五方面：一是督查工程建設領域尤其是涉及政府投資項目拖欠農民工工資治理情況；二是督查嚴肅查處欠薪違法行為特別是惡意欠薪涉嫌犯罪行為情況，重點督查健全農民工欠薪投訴機制；三是督查因拖欠農民工工資所引發的群體性事件處置情況；四是督查全面治理拖欠農民工工資問題長效機制建設情況，重點督查建立拖欠工資企業「黑名單」制度，定期向社會公開有關信息情況，建立健全企業失信聯合懲戒機制情況；五是督查加強組織領導情況。

法治周末記者注意到，在此次國辦派出督查組之前，從2016年11月15日至2017年春節前，人社部等12部門已在全國聯合組織開展了農民工工資支付情況專項檢查。

有評論指出，接連的專項行動，也是李克強總理強調的「農民工欠薪問題要發現一起解決一起，必須反覆抓、抓到底」的有力體現。

難根治的「頑疾」

就在2月3日在國務院常務會議談及農民工欠薪問題的十幾天前，李克強總理剛因為農民工討薪的問題而「發了怒」。

1月23日，李克強重返地震災區雲南昭通魯甸，考察災后恢復重建情況。在甘家寨安置點的甘永榮家裡，得知甘永榮還有5萬元工錢沒有拿到手，李克強當即表示，「拿不到打工的工資，傷害的不僅是他一人，而是他全家。欠薪既違背市場規則，更違背道德良心」，當場要求當地政府對全省農民工欠薪問題進行一次徹底的全面排查。

事實上，這並不是國務院總理第一次站出來為農民工個體討薪。早在2003年，時任國務院總理溫家寶也曾替重慶農婦熊德明討薪。

在北京義聯勞動法援助與研究中心負責人黃樂平看來，相隔14年，前後兩任總理都替農民工討薪的現實，除了反映出農民工欠薪問題一直是國家高度重視的民生問題外，更是深刻地表明了，這是一個多年來都沒有被徹底根治的「頑疾」。

其實，這些年來，針對農民工欠薪問題，國家層面也一直在出台相應的政策制度予以保障。

2010年，國務院辦公廳發出關於切實解決企業拖欠農民工工資問題的通知，要求深入開展農民工工資支付情況專項檢查，集中力量重點解決建設領域企業拖欠農民工工資問題。

2014年，國務院印發《關於進一步做好為農民工服務工作的意見》；2015年3月，中共中央、國務院出台《關於構建和諧勞動關係的意見》，指出要健全工資保證金和欠薪應急周轉金制度，依法懲處拒不支付勞動報酬等違法行為。

2016年1月，國務院辦公廳印發《關於全面治理拖欠農民工工資問題的意見》，不僅提出「規範勞動用工管理」「完善工資保證金制度」等十六條治理農民工欠薪的措施，更提出到2020年要努力實現基本無拖欠的目標。

一系列制度政策加之對農民工欠薪問題開展的專項檢查取得了一定的成效。據人力資源和社會保障部副部長邱小平介紹，2016年前三季度，全國共查處工資類違法案件17.4萬件，其中涉及農民工231.7萬人，追發工資待遇234.8億元，分別比2015年同期下降8.8%、13%和9.3%。

不過，實際中屢屢發生的農民工討薪案例仍然在不斷提醒——當前很多農民工的工資依然要靠各種手段來「討要」。

1月7日，湖北省襄陽市襄城的5名農民工因討薪未果，爬上一家餐廳樓頂，準備跳樓。警方了解到，2016年8月，該餐廳將裝修工程轉包，9月裝修工程結束，但5名農民工工資被拖欠至今。

1月8日，在警方和勞動監察部門的介入調查下，5名農民工終於領回了14.6萬元工資款，但也因違法討薪受到行政拘留的處罰。

「受法治意識淡薄、討薪維權手續複雜等影響，一些農民工最終選擇違法的過激討薪手段，這也加劇了社會不安定因素。」黃樂平指出，欠薪問題不僅是經濟問題，更是社會問題，解決農民工欠薪，刻不容緩。

欠薪背後門道多

農民工欠薪問題主要集中在哪些領域？人社部對此做過統計，2013年至2015年全國查處的欠薪案件中，有80%以上屬於工程建設領域。

為什麼工程建設領域會成為欠薪重災區？除了用工需求量大以外，其內部長期存在的「潛規則」也是重要原因。

當過工程監理、做過建築公司經理，作為在建工領域混跡多年的業內人士，楊和平見過不少農民工欠薪事件，「欠薪主要分兩種情況，一種是用工方惡意欠薪，有錢不給；另一種情況就是整個施工過程中某一資金鏈斷裂，導致欠薪的發生。」楊和平向法治周末記者介紹，與第一種故意欠薪的行為相比，第二種情況的產生主要是工程建築領域，層層轉包、甚至是違法分包現象的長期存在。

楊和平舉例稱，對於開發商和承建方來說，之間原本是不存在農民工這一合作群體的，因為開發商要選擇有資質的建築施工隊伍，雙方簽訂建設工程承包合同。但為了獲取更大的實際利潤，當前一些施工單位只有一些業務人員或管理人員，是不養實際施工人員的。

因此，一旦接活后，就進而轉包給其他施工單位或找一些無用工主體資格的包工頭來招用農民工。這種層層轉包的模式使得開發商與農民工個體之間存在很長的「債務鏈」，一旦中間發生資金鏈斷裂或出現承包合同糾紛等，處在利益鏈條最末端的農民工就會成為欠薪的直接受害者。「哪有窟窿就先用農民工工資去補」，也成了業內一些人心照不宣的「通常做法」。

黃樂平補充指出，在建築領域中，先行墊資施工的情況也較為普遍，很多建築工人的工資都被包含在了項目工程款中，不同於工資結算，工程款是以工程施工進度、施工質量等為結算依據，周期更長，因此，施工方一旦難以及時拿到工程款，也就極易出現農民工工資的拖欠。

除此之外，農民工群體自身法律意識的欠缺，也給欠薪帶來了極大的隱患。

對農民工的身份證、工種、工資等進行登記並備份，然後每個月讓農民工簽字、核對當月工資后予以發放，當前不少正規用工方都在採用規範化的管理方法。但楊和平也注意到，對一些農民工來說，這些卻比不上那些雖然到年底或工程結束后才能結賬，但給付工資更多的單位。

儘管按月支付勞動者工資是法律規定，但楊和平透露，在工程建設領域，還是有一些用工方僅每月發給工人固定的生活費，要按工程進度或到年底才能「算總賬」，風險極大。但為了多掙錢，再加之處於相對弱勢的地位，不少農民工對此並不在意。

農民工群體還有一個特點，就是同村人相互「帶」的情況比較常見，有時出於對同村包工頭的信任，他們不會在意合同的簽訂或有沒有上保險，就連日常的出工情況等自己也沒有任何記錄，這樣一旦包工頭因某些問題攜款跑路，農民工手中沒有任何直接證據，甚至無法證明自己與施工分包單位等存在的勞務關係，在維權時會面臨極大困難。

「頑疾」需綜合治理

提高農民工群體的法律意識是解決欠薪問題的必然途徑，但黃樂平認為，從制度上對欠薪行為的出現進行遏制，更是徹底解決欠薪問題的關鍵。

實際上，當前國家出台的制度具有較強的針對性，以欠薪重災區工程領域為例，2016年出台的《關於全面治理拖欠農民工工資問題的意見》中就提出要規範建設領域市場秩序，在工程建設領域要堅持先簽勞動合同後進場的制度，並推廣記錄施工現場作業農民工的身份信息、工資結算等信息的農民工實名制管理機制。開發單位和建築商則要設立專門的工資發放賬戶，用於定期支付工資款，使工資月清月結。

針對「債務鏈」過長，總包企業與分包企業之間責任邊界模糊等問題作了「施工總承包企業對農民工工資支付負總責，分包企業負直接責任，不得將合同應收工程款等經營風險轉嫁給農民工」的規定。同時強調了因違法承包，層層轉包導致分包企業拖欠農民工工資的，建設單位或總承包企業要依法承擔清償工資的連帶責任。

黃樂平覺得，在工程轉包、分包還難以完全規範化的當下，這些制度的出台能夠在一定程度上從源頭遏制欠薪行為的出現，但仍需強化相關部門的監管力度，來保證制度效果，避免事發后才「後知後覺」。

楊和平坦言，實際中確實會有一些地方政府出於政績、企業經濟效益等影響，在實際中疏於監管。比如，為解決工資拖欠問題建立的工資保證金制度，可以在發生欠薪時用這部分資金先予執行，但在實際中有些地方政府會為個別企業「開綠燈」，少交甚至不交保證金。

近期針對農民工欠薪開展的一系列專項檢查行動取得了不錯成效，也提升了各地政府的重視程度。黃樂平認為，除了要將這些監管形成常態化機制外，也應進一步完善勞動保障監察行政執法與刑事司法銜接機制，健全勞動保障機構、公安機關等多部門聯動機制，並加大監管不力的問責力度。

在黃樂平看來，維權成本高、違法成本低更是當前亟待解決的一大問題，否則將很難走出「欠薪者有恃無恐，討薪者鋌而走險」的「怪圈」。

2011年，刑法修正案八將惡意欠薪納入刑法調整範圍，但在實際中，除勞動者因自身原因導致證據不足或缺失外，依法討薪面臨的複雜程序也令不少人望而卻步。

向勞動監察大隊舉報、申請勞動仲裁、向法院起訴，其中每一級程序還要經過調解、申請與受理，申請者還要承擔證據搜集等相關工作。這些繁雜漫長的法律程序往往是這些想要急於拿到工錢回家過年的農民工無法等待的。

與之相比的則是較低的違法成本，按勞動保障法律法規規定，對拖欠工資逾期不支付的企業，按照應付金額的50%以上、1倍以下的標準加付賠償金；對用人單位經責令改正拒不改正的，也僅限於2000元以上、兩萬元以下的罰款，難以起到震懾作用。

對此，黃樂平建議，針對討薪維權，應考慮適當縮短訴訟及司法調解等時限，防止「持久戰」，同時應健全法院援助服務等，為農民工群體提供專業幫助。同時應儘快修訂相關法律，加大對欠薪行為的處罰力度，並通過曝光，建立黑名單，對列入名單的企業採取限制市場准入等政策來加大其違法成本。