特別推薦 | 供給側改革：現實挑戰、國際經驗借鑒與路徑選擇

（本文發表於《價格理論與實踐》2016年第4期。）

摘要：供給側改革既是為適應國際金融危機發生后全球經濟新形勢的主動選擇，也是適應和引領經濟發展新常態的重大創新和戰略方針。本文首先從需求側的三駕馬車已經無力承擔拉動經濟前行以及供給側和需求側不相匹配兩方面分析供給側改革的必要性，然後在探究美國等國家嘗試供給側發力來擺脫經濟危機的經驗和教訓的基礎上，提出有效推進供給側結構性改革的相關路徑：強調簡政放權，努力推進混合所有制改革；從控制人口數量轉向優化實施全球化人力資本戰略；適當降低企業負擔和大力推進財稅改革；積極推動土地制度改革；打破金融抑制約束等等。

關鍵詞： 供給側 需求側 結構性改革產能過剩

一、引言

2015年11月，習近平總書記主持召開的中央財經領導小組第十一次會上，強調在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動社會生產力水平實現整體躍升。這標誌著政府未來指導經濟工作的思想將以改革攻堅克難中的有效制度供給統領全局的創新發展，突破注重短期刺激的需求管理的局限性，以協調、綠色的發展要領和開放的市場空間激發微觀主體創新、創業、創造的潛能，構建經濟長期穩定發展的新動力體系，繼續在超常規的軌道上實現共享發展。總體而言，供給側改革既是為適應國際金融危機發生后全球經濟新形勢的主動選擇，也是適應和引領經濟發展新常態的重大創新和戰略方針。

二、供給側改革的必要性分析

（一）從需求側看，三駕馬車對經濟增長的拉動作用日漸乏力

1.繼續保持出口的高速增長已經變得不現實

如圖1所示，的凈出口對GDP的貢獻率在2006年達到峰值15.25%以後便一路下滑，2009年受金融危機的影響，凈出口對GDP的貢獻率降到-42.8%，並連續三年保持負值，直至2014年才緩慢上升至1.7%。

圖1 2000—2014年凈出口對GDP增長貢獻率變化趨勢圖 數據來源: wind 資訊

圖2 2000-2015年外貿依存度變化趨勢圖 數據來源: wind 資訊

此外，如圖2所示，的外貿依存度也從2006年的64.77%下降到2015年的36.33%，然而2015年在全球出口總額所佔比重由2014年12.3%卻進一步上升到13.8%，這麼高的比重歷史上也只有美國1968年的出口曾經有過。所以，未來考慮到人民幣長期視野內的升值因素，以及老齡化所導致的人力成本的迅速攀升，期望出口能夠繼續保持高速增長來拉動經濟已經變得不太現實。

2.投資拉動經濟的邊際效應正在逐步遞減

在經歷了4萬億政府投資為代表的一攬子擴張性刺激政策后，進一步以財政政策手段刺激經濟的安全空間也被進一步壓縮，全面刺激的邊際效應正在逐步遞減。如圖3所示，全社會固定資產投資在製造業和房地產投資疲軟的影響下增速持續回落，其中2014年的全社會固定資產投資增速為14.7%，比2009年幾乎下降了20個百分點。由於預期投資回報率不高，2015年原本旨在提振實體經濟的連續五次降准降息，被事實證明仍然顯得收效甚微，釋放出來的資金並沒有按預想進入實體經濟，而主要是流入了股票市場和房地產市場。

而且，政府主導的投資雖然可以在短期內刺激需求，但在長期卻又加劇了產能過剩現象。目前39個行業中有21個屬於產能嚴重過剩，許多行業的產能利用率都不足75%，這一問題不僅集中在鋼鐵、水泥和造船等傳統行業，還存在於多晶硅、風電設備等戰略性新興產業。產能過剩的痼疾會降低企業的利潤水平，進而導致銀行貸款難以償還，所以投資拉動經濟的邊際效應正在逐步遞減。

3.消費也不可能成為拉動經濟的主要新動力源泉

如表1所示，2000-2015年期間城鎮居民和農村居民的消費收入比例均值分別為72.89%和76.98%，這意味著收入水平沒有大幅提升的前提下，消費支出的上升空間已經非常有限。

表1 2000-2015年城鄉居民收入與消費支出情況 資料來源：wind 資訊

另一方面，如圖4所示，2000—2013年勞動者報酬佔GDP比重在50%以下徘徊，長期偏低，再加上社會保障體系發展總體滯后，也在很大程度上制約了居民的消費增長。

此外，就根本意義而言，消費增加應當是經濟增長的目標歸宿，而非手段和主要新動力的源泉。國外相關實證研究也表明，消費水平和城鎮化水平有很高的相關度，即消費水平的提升應當是經濟增長和城鎮化水平提升的結果，而不是主要原因。依靠消費信貸和政府補貼而不是勞動生產率的提升來增加消費不僅不具有可持續性，而且會對未來的經濟增長帶來嚴重的負面影響。

（二）供給側和需求側不相匹配

令這個製造業大國倍感尷尬的是，在鋼鐵、煤炭、化工等領域產能嚴重過剩的同時，的消費者卻用瘋狂購買創造了日語的一個新辭彙「爆買」（bakugai），從奶粉、馬桶蓋、電飯煲到高級化妝品，的消費者似乎都更加偏愛外國商品。2005年—2014年境外消費年平均增長率在25.2%，是同期國內社會消費總額增速的2倍。2014年境外消費規模高達1648億美元，佔全球境外消費市場份額的10%以上，連續三年位居世界第一。

所以，所謂產能過剩並不是真正意義上的供給超過需求，而實質上是質量的有效供給短缺。在過去的三十多年裡，經濟實現了年均兩位數的高速增長，國內生產總值在世界各國的排名由第10位上升到第2位，佔全球經濟總量的比重由1990年的1.79%上升到2014年的13.28%，2014年的人均GDP為7591美元，相當於世界人均水平的70.68%[1]。伴隨著經濟高速增長，消費者需求的內容和結構都在發生巨大變化，而同時國內生產者顯然未能充分提供滿足消費者需要的商品和服務。在這種物質視界有效供給不足的背後，更深刻的問題是繼續支撐超常規發展的有效制度供給不足，即人際關係視界的「生產關係自我革命」在改革的深水區步履維艱。

回顧改革開放的發展歷程，經濟發展巨大成就的取得，主要是在以經濟建設為中心的基本路線指導下，在供給管理方面開創性地實現了從計劃經濟向市場經濟的轉軌，極大地釋放了供給潛力，同時也較為有效的對總需求進行了管理。但是未來10至30年的發展將面臨來自內部和外部兩方面的減速壓力，經濟可持續快速發展的難度顯著加大。而供給側改革並非是排斥需求側的優化努力，而是要在供需兩端更加註重抓住矛盾的主要方面，以供給側結構性改革為龍頭對症下藥，使得經濟增長更多地依靠制度進步、技術創新和勞動者素質提高，打造供給和需求動態平衡中的發展質量提高的「升級版」新常態。

三、供給側改革的國際經驗

（一）美國：奠定了未來25年的繁榮基礎

以1933年的羅斯福新政為起點，美國政府在宏觀經濟政策上主要採用凱恩斯主義「反周期」手段從需求側刺激經濟，其後在20世紀中期取得了令人矚目的成就。但是到了20世紀70年代初期，需求側管理的負面效應逐漸顯現出來，突出表現是美國經濟陷入「滯脹」困局，即通貨膨脹率和失業率同時上升，經濟進入長期蕭條，需求側「反周期」範式宣告失靈。1980年裡根總統開始執政時，美國的通貨膨脹率為13.51%，失業率為7.1%，GDP增長率為-0.29%。

里根總統宣布與過去美國政府以需求側為主的執政理念決裂，代之以供給學派理論為依據，著重從供給側而不是需求側來推動經濟的發展。里根經濟政策主要包括以下三個方面：（1）大規模減稅。里根在執政期間主導了兩次重要減稅措施的制定和實施，同時還大量削減了社會福利開支，使得政府能夠在減稅的同時減少財政失衡壓力。（2）控制貨幣供給。實行穩健的貨幣政策，使得貨幣發行量與經濟增長相適應。（3）減少政府干預，鼓勵自由競爭。對政府管製做出成本效益分析，確保管制能夠增加而不是減少全社會的凈收益，大力扶植新型工業和中小企業，努力推動國有企業私有化。

里根總統所努力推行的供給側改革使美國經濟逐步復甦，走出衰退，從1982年12月到1988年5月，美國經濟持續增長65個月，成為戰後和平時期經濟增長持續時間最長的一次，任期內通貨膨脹率由上任時的13.51%，最低時下降到1.86%，GDP增長率則由上任時的負增長，最高時上升至7.19%，總之，供給側改革從1983年開始見效，最終為美國未來長達25年的經濟繁榮奠定了基礎。

(二)德國：以提升實體經濟競爭力為目標

20世紀90年代，由於東西德合併，勞動密集型產業轉移和勞動成本上升等因素，德國經濟也面臨產能過剩，經濟衰退，結構失衡的嚴峻形勢，其中1992-1994的通貨膨脹率分別為5.1%、4.5%和2.6%，連續三年超過聯邦銀行規定的2%的警戒線，同時失業率也在1997年最高攀升至9.8%[2]。

基於認為凱恩斯需求管理政策只能在短期內奏效，在長期內卻無法解決根本問題，德國政府並沒有採取大規模的刺激計劃，而是重點放在以人力資本投資、扶持中小企業和控制貨幣供給為基本手段來撬動供給側的要素潛力。（1）人力資本投資。德國在培養專業技術人才方面形成了頗具特色的雙軌制，企業和學校通過市場機制共同培養專業人才。學生除了在學校學習理論知識以外，還必須到企業接受相應專業的實踐技能培訓，從而保證學生在就業之前就具有一定的技術水平和職業素養。同時，政府還通過福利改革減少過多的福利救濟，鼓勵勞動者加強自身的人力資本投資。（2）扶持中小企業。為了鼓勵競爭和限制市場壟斷行為，德國依照《反對限制競爭法》對大集團企業進行約束和限制，鼓勵和扶持中小企業的發展，並設立專項基金來資助中小企業加大研發投入。（3）借鑒貨幣學派的主張，德國政府以2%為通貨膨脹率的警戒線，長期以穩健的貨幣政策抑制通貨膨脹。

作為製造業強國，德國的改革政策從加大科技創新和人力資本投入，到降低生產成本，改革匯率推動出口，一直以提升製造業的國際競爭力為目標。從成果看，通過提升產品質量，擴大出口，有效緩解了產能過剩問題。目前，德國的製造業部門齊全，生產鏈完整，擁有極高的技術水平和研發能力，其生產的先進設備和機器很難被其它國家所模仿和複製。強大的實體經濟成為德國經濟增長的動力和根基。

（三）日本：量化寬鬆催生資產泡沫

20世紀90年代開始，日本經濟在經歷了較長時期高速增長以後陷入了長達20多年的經濟衰退，其間歷屆日本政府多次出台調控政策來推動經濟復甦，但是並沒有取得明顯效果。2012年上台的安倍內閣聲稱為奪回失去的20年，出台所謂「安倍新政」，其核心內容仍然是大膽的貨幣政策、靈活的財政政策和推動民間投資，和過往的調控政策一樣，依舊試圖通過需求側發力來推動經濟增長。因此，部分學者對安倍新政是否能達到預期效果持有保留態度。

對於日本經濟長期陷入低迷的原因，也有學者開始從供給側尋找原因，即科技創新不足導致日本在有效供給方面嚴重缺失。（張乃麗，2015）其原因主要包括：（1）政府主導的經濟體制影響了市場活力。政府過度干預市場的結果造成了企業對於政府的過度依賴，使得企業不善於在激烈的市場經濟中創新。（2）終身雇傭制也會產生負面影響。終身雇傭制固然可以使員工對企業產生歸屬感並忠誠於企業，但人力資源的固化也使得員工在一定程度上產生惰性，不利於激發創新精神。

四、有效推進供給側改革的路徑選擇

前述其他發達經濟體的成敗得失、經驗教訓，可以為我們認識供給側的管理和改革，提供一些借鑒與啟示，但更為重要的，是要緊密結合的國情，發展階段，制約條件與潛力空間，著眼全局和長遠，設計供給側改革與理性供給管理的總體思路、方案和基本要領。

2010年，的人均GDP達到4515美元，標誌著按照世界銀行的分類標準，躍升為中等收入國家。而國際經驗表明，經濟體在進入中等收入階段之後，制度和科研創新對於經濟增長的貢獻相對於勞動力、自然資源和資本而言，將會更加重要和突出。我們應當立足於所處的中等收入發展階段，在借鑒其它國家供給側改革成功經驗的基礎上，更加註重以中長期高質量制度供給統領全局的創新模式，在優化供給側環境機制中，走好建設創新型國家之路，充分激發微觀主體創新、創業、創造的潛能，構建、塑造和強化經濟長期穩定發展的新動力。在此大思路之下，供給側改革至此應突出如下重點與推進中的要領：

（一）簡政放權，努力推進混合所有制改革

市場經濟條件下政府更好發揮作用的前提是要充分認識、適應和尊重乃至敬畏市場規律，充分發揮市場機制在資源配置中總體而言的決定性作用。這是世界各國歷史長期實踐、反覆證明了的普遍規律。所以，政府的主要任務應當是維護市場公平競爭，釋放市場活力，要避免以不合理的補貼、價格干預等手段釋放錯誤的信號扭曲市場。簡政放權的同時，還應當大力推進混合所有制改革，創造條件去除民營企業面臨的各種顯性和隱形的壁壘。迄今為止，國有企業仍然在相當多的行業內佔據壟斷地位，在石油行業和其他一些行業，政府雖然規定了民營企業在一些環節的准入，但是由於民營企業仍然面對種種顯性和隱形的歧視和實際阻礙，處於前后兩個「三十六條」仍不能使他們衝過「玻璃門、旋轉門、彈簧門」的困境，作為社會主義市場經濟基本經濟制度重要實現形式的混合所有制，就是要以股份制這一標準的現代企業制度的框架，在一個個微觀主體產權結構內部，把公的股、非公的股、國的股、非國的股充分混起來，以提高生產力，實現包容性共贏發展和國家治理的現代化。因此，應當允許和鼓勵非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他壟斷性行業和領域。要降低門檻，減少審批，簡化程序，營造公平透明、快捷有序的准入環境和高標準法治化營商環境、以制度供給打開國企、民企共贏而經濟潛力釋放的巨大空間。

（二）從控制人口數量轉向優化實施全球化人力資本戰略

從人口年齡結構的變化來看，15—64歲人口佔全國人口的比重在2011年到達最高峰74.35%后，呈現明顯的下滑趨勢。預計到2020-2025年，也將從「人口紅利期」進入「人口負債期」，勞動人口的縮減將會使得企業的勞動力成本大幅提升，制約勞動生產率的提高。

鑒於未來的人力資本將會面臨數量和質量的雙重挑戰，各級政府應當借鑒德國、日本等國的成功經驗，增加產學研合作培養創新人才的投入，推動高校、科研機構和企業實現資源共享，同時通過稅收優惠來鼓勵企業和高校合作培養創新人才。此外，還可以借鑒他國成功經驗和做法，積極引進全球創新人才來支持的發展。例如美國從2001年開始逐步撤銷了有關外國技術人員在美國辦理簽證的絕大部分限制政策，為吸引全球高端人才奠定製度基礎； 2007年8月，法國實施「優秀人才居留證」制度，通過放寬人才移民限制來延攬高層次創新人才。因此，應當頒布實施外國人在永久居留審批管理辦法，簡化綠卡，辦理程序和降低綠卡的申請門檻。在條件成熟時，可以像巴西等新興發展家那樣，對國籍制度進行適度調整，承認雙重國籍。促進人才工作由過去「短期引進」轉向「長期使用」的制度建設上來。

（三）降低企業負擔，提升投資的預期收益率

減稅是供給側結構性改革的主要舉措之一，尤其是在當前經濟下行、企業經營困難的情況下，減稅可在短期內降低企業經營成本，進而降低經濟的整體運行成本，有利於對沖經濟下行、穩定經濟增長。自2016年5月1日起，營改增試點改革推進到全面覆蓋階段，將建築業、房地產業、金融業、生活服務業一併納入；另一方面，營改增減負幅度差異化也可以與的結構性改革的重點相互呼應。供給側的結構性改革要落實於提高供給體系的質量和效率，提升能夠滿足消費「升級版」的供給能力，而這類供給的增加恰恰需要通過創新創業、增加研發投入以及促進專業化細分和新業態發展（電子商務、快遞業、互聯網+）得以實現，營改增試點改革恰恰是消除這類產業（企業）發展的財稅機制障礙因素，除合理的減稅之外，還必須大力降低企業的稅外負擔，包括「五險一金」和一些潛規則導致的綜合隱性成本，這些舉措對於釋放經濟的潛力活力、助益供給側結構性改革和引領經濟新常態所能起到的作用，是不言而喻和至關緊要的。

（四）積極推動土地制度改革，逐步建立城鄉統一的土地流轉制度

土地制度是國家的基礎性制度，也是供給管理的重要內容。當前，土地制度改革的焦點主要集中在農村土地方面(涉及集體經營用地、農民承包地和宅基地)。必須積極落實十八屆三中全會《決定》中的有關精神，建立起真正的土地市場，明確農村集體經營性建設用地入市範圍和途徑，通過市場化手段，將農民在農村佔有和支配的各種資源轉變為資產，並將這種資產變為可交易、能抵押的資本。在維護農民合法權益的基礎上，鼓勵引導有條件地方的農戶將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換股份合作社股權、社會保障和城鎮住房。

穩定基本農田土地承包關係並保持長久不變，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。積極總結借鑒重慶等區域以「地票」制度處理遠離城市中心區的農民在農地「占補平衡」框架下分享城鎮化紅利的經驗。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規範運行。規範公用地徵用程序，保障農民在土地使用權流轉中的談判權，規範土地轉讓價格的形成機制，真正按照土地的市場價值對被征地的農民進行補償，保障失地農民利益，落實征地補償標準動態調整機制，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制。

（五）大力破除金融供給約束，支持實體經濟升級換代

無論是從國內儲蓄還是外匯儲備上看，似乎都是世界上「最有錢」的國家，但是從實體經濟得到融資支持來看，卻面臨著極為嚴重的供給約束。一方面是能夠吸收大量就業的小微企業和具有潛力的創新型企業始終難以從正規的融資渠道得到足夠的資金供給，另一方面卻是為數不少的「殭屍企業」以低廉的成本佔用大量的金融資源。

針對金融市場的結構性失衡與功能不全，應當在2015年存款保險制、利率市場化等改革成果的基礎上繼續積極推進金融市場化改革，乘勢擴大戰果，在規範市場的同時鼓勵多種資本、各種類型金融機構主體、包括一大批中小銀行、社區銀行和村鎮銀行的發展。前一段雖然對民營銀行發放了五張試點牌照，但對其業務範圍及覆蓋區域仍然有嚴格限制，政府和監管機構對於金融市場的正當直接干預仍然存在，未來金融市場的改革應當以市場化發展方式來打破金融資源和需求之間的錯配。針對創新型、科技型和創業型等中小微企業的基本特點，應開發出符合其需要的金融產品和服務，配之以政策性金融、開發性金融的創新，「守正出奇」，激發企業發展活力，在有效防範金融風險的前提下促進經濟的可持續發展。

（六）動態優化推進配套改革並繼續鼓勵地方基層先行先試

供給側改革具有鮮明的「系統工程」特徵，中央已從三中全會後首先審批通過的財稅配套改革方案、擴展到審批通過了關於公車改革、戶籍制度改革，土地制度改革，司法改革，價格改革，電力改革、國企改革、投融資制度機制改革等一系列重大改革方案。在動態優化協調配套改革進程的同時，應繼續鼓勵地方、基層「敢為天下先」的先行先試，充分肯定改革攻堅克難中的擔當意識和首創精神，凝聚「問題導向」下的改革共識而勇涉險灘，啃硬骨頭，以上下互動的合力爭取在2020年實現全面小康的同時，按中央要求使改革取得「決定性成果」，支持早日跨越中等收入陷阱，聯通夢。

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Supply-sideReform: the Realistic Challenge, the Reference of International

Experienceand the Path Choice

Abstract: Supply-side reformis the active selection to adapt the new global economic situation after theinternational financial crisis, which is also the significant innovation andstrategic policy to adapt and guide the new normal for Chinese economicdevelopment. This paper first analyzed the necessity of supply-side reform onaccount that the three supply-side engines are unable to promote Chineseeconomic development and the supply-side and demand-side situations do notmatch. On the basis of exploring the experience and lessons from the attempt ofsome countries like USA to emerge from the financial crisis, this paperproposed the corresponding paths to promote the supply-side reform effectively.The proposed paths are as follows: streamlining administration and delegatingpower and making effort to promote mixed ownership reform, transforming frompopulation control to implement strategy on globalizing human capitals,reducing the burden on enterprises properly and vigorously promoting thefinance and tax reform, promoting land system reform actively, breaking downrestrictions on finance.

Key words: supply-side,demand-side, structural reform, production capacity surplus.

賈 康 介 紹

現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，財政科學研究院研究員、博導，財政學會顧問，財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受朱鎔基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為「中南海問策」）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習「財稅體制改革」專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和軟科學大獎獲得者。國家「十一五」、「十二五」和「十三五」規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的創新》，發起成立「華夏新供給經濟學研究院」和「新供給經濟學50人論壇」（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《的坎：如何跨越「中等收入陷阱」（獲評圖書評論學會和央視的「2016年度好書」）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。根據《社會科學評估》公布的2006～2015年哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關於做學問的「指導思想」，我願意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作並不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙雲，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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