網路智庫：山西省新型城鎮化發展的思考

智庫話題：

人口城鎮化是經濟社會發展的必然結果，山西人口城鎮化伴隨著經濟發展而穩步推進。流動人口規模擴大、城鎮區域擴張和城鎮人口自然增加是推動全省城鎮化發展的三個直接因素，經濟發展是推動人口城鎮化的綜合性根本性因素。

新型城鎮化是以促進產業和人口向城鎮集聚為核心，以統籌城鄉發展為手段，以城鄉一體化發展為目標的歷史過程。推進新型城鎮化建設是最大的內需潛力所在，是全面建成小康社會的強力引擎，有助於為山西經濟健康發展提供持久強勁動力。「十二五」以來，省委、省政府高度重視新型城鎮化建設，採取一系列政策措施，強力推進各項重點工作，全省城鎮化水平穩步提高，新型城鎮化建設取得顯著成效。

山西省城鎮化發展現狀和特點

城鎮化水平整體穩步提升

2016年在全省常住人口中，居住在城鎮的人口為2069.63萬人，城鎮人口比上年增長53.26萬人；居住在鄉村的人口為1612.01萬人，比上年減少35.74萬人。城鎮人口比鄉村人口多了457.62萬人。全省城鎮化水平為56.21%，比2015年提高了1.18個百分點，高於「十二五」時期平均增幅0.11個百分點。

區域城鎮化差異進一步縮小

「十二五」以來，全省各地區城鎮化實現了快速的增長，城鎮化率超過50%的覆蓋面擴大，區域間的差距繼續縮小。2016年，全省11個市中城鎮人口超過50%的市由2011年的4個（太原、陽泉、大同、晉城）增加到8個（太原、陽泉、大同、晉城、朔州、晉中、長治、臨汾）。2016年全省城鎮化率排名第１位和第11位差距為36.90個百分點，低於2015年38.28個百分點的差距，遠低於2011年43.84個百分點的差距。

圍繞「一核一圈三群」總體布局，太原晉中同城化速度明顯加快，太原都市區對陽泉、忻州、呂梁的輻射能力明顯增加，晉北、晉南和晉東南三大城鎮群快速推進。2016年， 「一圈三群」常住人口佔全省總人口比重達到73.54%，其中居住在城鎮區域的人口佔全省城鎮人口比重達到80.82%，城鎮化率為61.78%，高於全省平均水平5.57個百分點。

2016年山西省人民政府《關於深入推進新型城鎮化建的實施意見》進一步明確：繼續支持太原率先發展，強化太原在全省經濟社會發展和對外開放中的「火車頭」作用。太原市擴容提質取得明顯進展，建設一流省會城市邁出了堅實步伐，龍頭帶動作用進一步提高。2016年，太原市城鎮人口達到367.32萬人，城鎮化率達到84.55%，接近於全國發達城市水平。

太原市綜合經濟實力明顯增強。2016年地區生產總值比上年增長7.5%，高於全省4.5%的平均水平。地區生產總值佔全省比重由2011年的18.51%上升到2015年的21.37%、2016年的22.86%，分別比2011年上升了4.35個百分點，比2015年上升了1.50個百分點。經濟集聚水平有了很大的提升。

通過實施「大縣城」和「百鎮建設」戰略，極大地激發了各市縣推進城鎮化的積極性和主動性。縣城擴容提質步伐不斷加快，人口集聚能力進一步增強，重點示範鎮實現了快速推進，湧現出許多城鎮發展的典型模式，縣域城鎮化與城鄉統籌發展進程不斷加快。

省住建廳下發了《關於做好2016年全省城鄉規劃工作的通知》，指導14個縣城開展總體規劃編修工作。特色小鎮建設加快推進，重點發展了汾陽的杏花村鎮、平定的娘子關鎮、長治的蔭城鎮、澤州的巴公鎮、洪洞的廣勝寺鎮等100個特色小城鎮。

依法啟動了《山西省城鎮體系規劃》修編工作，對全省11個市、30多個縣開展了調研，對規劃思路、生態空間、功能分區等問題進行了研討，形成了初步成果。城市規劃、建設、管理水平得到了提高。棚戶區、城中村、老舊區改造進程加快，道路交通、水利、電力、燃氣、信息通信等基礎設施網路框架基本成型，城市道路、供暖、排水、污水處理、垃圾處理、園林綠化等市政公用設施建設進一步加強。城市用水普及率、燃氣普及率、建成區綠化覆蓋率等指標不斷提升。

紮實有序推動農民工融入城鎮

加快落實戶籍制度改革政策。省政府出台了《關於進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，在全省取消農業戶口與非農業戶口性質區分，全面放開建制鎮和中小城市落戶限制。積極推進《山西省流動人口服務管理辦法》的修訂工作，省政府辦公廳印發《關於解決無戶口人員登記戶口問題的通知》，積極推進居住證制度，進一步加快居住證發放速度。

新型城鎮化發展面臨的主要問題

城鎮化水平仍然滯後於全國

當前全省大城市數量偏少，百萬人以上的城市只有太原、大同兩個市，難以形成輻射帶動作用；22個設市城市平均人口46萬，比全國平均數少13.1萬人，縣城平均人口7.2萬，比全國平均數少2.12萬人，一般建制鎮平均人口不足6000人，其中3000人以下的鎮近200個。全省大城市功能不夠健全，中心城市輻射帶動能力弱，縣城和建制鎮服務能力弱，存在著大城市不大、小城市不強等問題。

城鎮化水平仍然滯後於工業化

近兩年山西城鎮化率與工業增加值占GDP比重的比值為1.3和1.5，剛剛進入1.4到2.5的合理區間。同時，長期以來隨礦建居的模式，造成我省資源型城鎮數量多、布局分散，全省22個設市城市有近一半為典型的資源型城市，產業結構單一、支撐能力不強，中心城市輻射帶動能力較弱，縣城和建制鎮服務功能弱、集聚產業和人口的潛力尚未充分發揮。

當前我省城鎮化存在一個突出問題，就是土地城鎮化明顯快於人口城鎮化。同時，由於我省119個縣（市、區）中58個是貧困縣，貧困面大、人口多、程度深，這部分貧困人口就業渠道少，謀生手段單一，適應城鎮生產生活的難度大，制約著農業人口向城鎮的轉移。

戶籍制度配套政策相對滯后

2016年戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率兩個指標相差17.07個百分點。由於戶籍制度是國家事權，目前雖然取消了農業戶口與非農業戶口性質區別。但長期形成的依附在戶口上的各種福利待遇差異仍然存在，還以農業、非農業戶口區別對待，與戶籍制度相配套的政策相對滯后。如城鄉醫療衛生、教育、養老及其他社會公共福利，仍然以居民的戶籍為基礎，按城鎮、農村來分別實施，配套政策二元結構問題突出。

從全國來看，我省市政公用設施和公共服務設施建設相對滯后，公共服務供給不足、水平不高，城鎮市政公共設施處於中下游水平，污水處理與回用、垃圾處理、集中供熱與供氣等設施在全國也處於靠後位置。

我省城鎮規劃、建設、管理水平不高，實踐中重建設輕管理、重生產輕生活、重規模速度輕質量效益、重外部形成輕文化底蘊，一些城鎮沒有傳承好山西五千年的文化底蘊，沒有展現出當代山西轉型的城市精神，失去了「鄉愁」，缺少特色。

總體上看，這些問題使我省城鎮承載力不足、驅動力不強、輻射力不夠，對經濟發展的支撐和拉動作用沒有完全發揮出來。

推進新型城鎮化發展的對策建議

針對我省新型城鎮化發展面臨的主要問題，結合我省實際，省統計局有關專家也提出了幾點建議：

立足我省實際，以城市群為主體，圍繞「一核一圈三群」城鎮化總體布局，積極實施新型城鎮化戰略，走一條以人為本、城鄉一體、高效集約、綠色低碳的發展道路，形成大中小城市與小城鎮協調發展的新型城鎮化格局。

2016年是「十三五」的開局之年，面對複雜嚴峻的國內外經濟形勢和艱巨繁重的改革任務，全省人民攻堅克難，奮發進取，全省經濟呈現出一季比一季好，下半年比上半年好的穩步向好態勢，加快新型城鎮化步伐對保障全省經濟平穩增長，促進資源型經濟結構調整有著重大的戰略意義。

城鎮化是調整產業結構的重要動力。區域產業結構升級必須有城鎮空間結構持續優化作為支撐, 城市集聚經濟是推動產業結構優化升級的動力。山西分散型的城鎮布局、資源主導的城鎮職能和低水平的城市基礎設施，嚴重製約著全省的投資環境，制約了新型產業、第三產業發展和資源型經濟結構的轉型升級，推進城鎮化發展是我省產業結構調整升級的必然要求。

城鎮化是解決「三農」問題、促進縣域經濟發展的根本出路。只有加快城鎮化進程，加快縣城與小城鎮的發展，才能有效集聚產業、增加就業、吸附人口，提高農民收入，破解城鄉二元結構，推進形成以工促農、以城帶鄉，城鄉發展一體化新格局，才能推動農民跨過「富裕坎」，從根本上解決農村發展的深層次矛盾。

根據國內外城市化的實踐和特色新型城鎮化的要求，山西省推進城鎮化必須處理好以下幾方面的關係：一是要堅持城鎮化與經濟轉型發展相協調。高度重視城鎮化的產業支撐，聯動推進工業新型化、農業現代化、市域城鎮化和城鄉生態化。二是要堅持把城鎮化快速推進與質量提升有機結合起來。在城鎮化水平超過50% 的城鎮化發展新階段，要更加註重城鎮化質量的提升，以增加城鎮就業、改善市政公用設施、提供良好的公共服務為重點，加強城市棚戶區改造，加強保障房建設，提升城市綜合承載能力，在發展中提質，在提質中發展，實現「高質量的城鎮化發展」。三是要堅持城鎮化和工業化空間形態的互動發展。要遵循城市化的集聚規律和城市集群化趨勢，把城鎮群作為城市化的主體形態，優化城鎮布局，以城鎮群一體化發展為目標，著力打破行政區劃壁壘，加快構建區域資源共享、設施共建的協調機制，大力培育城鎮群和區域中心城市，提高城鎮群的人口吸納能力,為新型工業化創造發展空間。四是要堅持把城鎮化和新農村建設有效結合。加快城鄉統籌發展步伐，促進城鄉要素的優化配製，構建一體化的城鄉互動發展格局。統籌推進戶籍、社保、就業、土地、住房保障、社區管理等制度改革，從根本上消除城鄉二元結構，著力推進「半城鎮化人口」向完全城市化人口的轉型。五是要堅持城鎮建設與生態環境建設相適應。倡導城鎮化的集約發展、綠色發展，建立資源高效、集約利用的新型城鎮化模式，實現城鎮發展規模與土地、水資源和其它生態環境承載條件相適應。

調集更多的資源特別是公共資源用於城鎮發展，將城鎮發展放在優先位置，通過建立資源收益分配的新機制，將公共資源傾斜用於基礎設施建設、公共服務體系構建，增強城鎮對產業、人口的吸引力。

進一步增強中心城市和城市群的核心發展能力。把中心城市和城市群建設擺在區域空間發展的核心位置，構建新型產業集聚與創新增長的空間和產業結構升級的引擎，成為牽引資源型經濟轉型發展的新的經濟增長極和新興經濟生長空間。

構建具有競爭力的縣域空間結構。重點是以工業向園區集中、人口向城鎮和中心村集中、土地向規模經營集中的「三集中」為導向，加大縣域城鄉居民點和產業布局的調整力度，著力打造集約、高效、可持續的城鄉空間格局。

繼續加強城鎮化保障體系的建設。著力加強制度設計，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重要領域的體制機制改革。