王小魯：當前結構改革的突出短板

王小魯︱文

改革基金會國民經濟研究所副所長

當前的結構改革在取得一定進展的同時，還有若干突出的短板。這裡選擇最關鍵的幾項進行評價。

一、去槓桿未能取得進展，槓桿率繼續快速攀升

使用央行公布的社會融資數據計算，在2008—2015年期間的槓桿率（債務性社會融資與GDP之比）已從126%上快速升到210%，達到了一個高風險水平。而根據2016年1-11月份社會融資數據推算，同口徑的2016年槓桿率不僅沒有降低，還將比上年再升8個百分點，達到218%，且沒有明顯放緩的跡象（據人民銀行網站數據計算）。上述數據還沒有包括政府債務，不是全口徑的槓桿率。據瑞銀計算，全口徑的槓桿率在2015年末已經達到260%。這已使成為世界上極少數槓桿率特別高的國家之一。

根據國際經驗，在槓桿率如此之高、上升如此之快的情況下，導致金融危機和引發資產泡沫破滅的可能性很大。一旦發生，不僅會對經濟造成重大打擊，並很可能嚴重影響長期經濟發展。日本在上世紀80年代中期以後採用了激進的貨幣刺激政策以應對日元升值帶來的負面影響，曾一度帶來表面的過度繁榮和房價地價瘋漲，終於在90年代初導致了資產泡沫破滅，打斷了此前的經濟中速增長進程。此後直到今天的25年間，日本經濟增長几乎停滯，年均增長率低於1%，這被日本人稱為「失去的25年」。目前已經出現的某些經濟特徵，如高地價、高房價、流動性過多，與日本當年的情況非常相似，值得高度警惕。

還需要提到，日本在爆發危機時已經是富有的高收入國家，經濟長期停滯對日本的影響不很嚴重。而正處在中等收入階段，還有大量低收入和貧困人口，還有許多亟待解決的問題。如果發生類似情況，就意味著落入中等收入陷阱，影響會嚴重得多。

近些年來的銀行貸款中有相當大的部分處於「借新債還舊債」的高風險運行狀態。為了緩解地方政府和企業的巨額債務負擔和銀行回收貸款的壓力，在2016年採取了「貸轉債」和「債轉股」的措施，將一部分難以按期償還的貸款置換為債券和銀行股本。在去槓桿過程中，為了減輕壞債衝擊，防止發生不良連鎖反應，這是一個可用的辦法，可以給面臨債務危機的企業增加緩衝的時間和降低還本付息壓力，增加其扭轉局面的機會。

但所謂置換就意味著在增持債券和股權的同時，必須將銀行貸款降下來。如果增發了債券和股本，銀行貸款卻降不下來，就會使去槓桿演變為加槓桿，進一步增加金融風險。2016年實際發生的情況，恰恰如此。2016年1-11月份，企業債券和股票融資分別增加3.10萬億元和1.16萬億元，比去年同期的增量分別提高了26%和91%，而1-11月份的人民幣貸款增長並沒有放緩，反而進一步增加了11.44萬億元，增量同比上升10%，使槓桿率繼續快速攀升。這種情況是危險的。在去槓桿過程中，既要減緩衝擊，更要承受陣痛，切忌為了避免短期陣痛而釀成未來重大風險。因此貨幣政策必須切實恢復中性，債務置換必須以去槓桿為目標。

二、財稅體制改革有進展但不理想

財稅體制改革在結構改革中有關鍵的意義。當前的「三去一降一補」還只是解決當前結構失衡最緊迫的問題，這些問題只有推進深層次的體制改革才能根本解決。財稅體制改革在各項體制改革中居於核心位置，需要一步一步切實推進。

已公布的2016年財稅體制改革任務，包括「完善事權和支出責任相適應的制度」、「深化預算制度改革」、以及「推進稅收制度改革」三項。

其中，稅制改革有進展，主要是全面推行了營業稅改增值稅，據財政部門測算，降低了服務行業稅負近5000億元。如果數據準確，對服務業是一項重要利好。但稅制改革中，「逐步推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革」尚未見到重要進展，據報道個人所得稅改革方案將在2017年出台。

預算管理改革只有微弱的進展。如2016年預算小幅下調了對地方的專項轉移支付（只比2014年下降了3%），一般性轉移支付有所提高（升幅12%）；有少數政府性基金預算項目和小部分國有資本經營預算收入調入了一般公共預算；規定了政府債券納入預算管理；跨年度的中期財政規劃據報道還在編製中；財政公開信息有所增加，但不透明的地方還是大量的。在財政預算決算信息的公布方面，按照類、款、項、目四級科目劃分，全國財政支出按功能分類的大部分信息具體到款或項，少數支出只公布到大類，沒有到目的信息。按經濟性質分類，基本沒有看到公布相關信息。各省市中，多數都沒有公布完整的財政預算決算支出表。在政府性基金的支出信息方面，公開程度更低。而這些詳細信息的缺失，使得公眾對政府公共支出的監督基本無法落實。

在中央與地方事權和支出責任劃分改革方面，尚未見到明顯的推進。

除了上述三項改革外，當前財稅體制的一個迫切問題是政府支出結構需要改善，表現在行政管理支出仍然過多，政府投資支出過多而且上升過快。政府在醫療、教育、社保等民生方面的支出雖然近年來有較快上升，但與世界中等收入國家平均支出水平相比（按佔GDP之比計算）仍然顯著偏低。這是導致儲蓄和投資過度、消費相對不足和收入分配差距過大的一個重要原因。2016年政府投資上升很快，估計可能對民生支出的增長有不利影響。未來通過財政體制改革以改善政府支出結構，對於結構再平衡具有重要意義。

三、土地制度改革沒有重要進展

土地制度改革對於結構改革非常重要，原因是現行建設用地制度妨礙了市場對土地資源配置發揮調節作用，而政府對土地資源配置的深度干預導致了嚴重的資源配置效率損失。同時，現行土地制度推高了地價房價，對收入分配有嚴重的負面影響。

土地制度改革的關鍵，在於改革現行的地方政府獨家征地、獨家賣地的體制，按照十八屆三中全會決定指出的方向，建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地進入市場，同權同價；縮小征地範圍；同時推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。但這方面近期還未看到實質性進展。雖然各地有少數縣級單位獲准試點進行土地制度改革，但試點層級偏低、代表性不足，而且迄今為止未見總結試點經驗在全國推廣。

土地制度改革沒有進展的另一主要原因是在這方面政策限制過多，例如將「農村集體經營性建設用地」過窄地解釋為僅限於鄉鎮企業佔地，實際上阻止了非鄉鎮企業用地以外的所有集體建設用地和農民宅基地用於經營和合法進入市場。對農民住房的轉讓，限制在本村居民範圍內，不允許外來者在農村購房，基本上阻止了農民住房的合法轉讓。

上述限制，可能在很大程度上是由於擔心開放土地市場后資本大量下鄉購地、地方政府推動農民賣地，導致農民大量失地和社會不安定，以及破壞耕地保護和國土規劃。這些現象可能發生，有擔心是可以理解的。但靠限制交易無法解決這些問題，反而阻礙了土地市場正常開放。

如果發生上述這類情況，主要是由於土地買賣雙方地位不均等，一方強勢、一方弱勢，村幹部又容易被收買，如果地方政府在土地交易中不能保持中立，不注意保護農民的利益，過份熱衷於支持開發商或其他商業主體獲取土地，甚至政府官員與開發商私下交易，聯手操作，壓低地價、推動農民賣地，勢必導致各種弊端。但這類情況在過去政府征地賣地的體制下已經不斷發生，並不是開放土地市場帶來的新問題。

在開放土地市場的過程中也要防止上述弊端的發生，因此需要採取有效的配套措施。首先應建立公開的土地交易市場，實行場內交易，建立嚴格的監督機制，保證土地交易公開透明併合法合規。其次，凡涉及農村集體建設用地出讓的交易必須在村級建立民主決策機制，通過村民表決才能生效。這涉及村級治理體系的改善；相關制度建設應積極試點，加快推進，與土地市場開放同步進行。■

本文節選自深圳創新發展研究院《2016年改革報告》