劉士林：雄安新區規劃遐想

雄安新區如何規劃？引起業內人士無限遐想。在具體的產業、交通、人口等專項規劃前，筆者認為要先把新區的戰略定位、戰略框架和戰略重點勾勒好。

戰略定位：國家新型城鎮化規劃示範區

雄安新區是《國家新型城鎮化規劃》推進過程中批准設立的規格最高的國家新區，因此，在戰略定位上不僅要和新型城鎮化戰略保持高度一致，還應在解決舊城鎮化的主要問題及後遺症方面發揮重大引領和示範作用。

「十三五」規劃提出的「新型城市」，目前還沒有成功的建設樣板。因為要在現有城市基礎上建設新型城市，難度太大、成本太高並需要假以時日。而如同一張白紙的雄安新區則具有得天獨厚的優勢，因此，在研究雄安新區的戰略框架時，必須把舊城鎮化後遺症、國家新型城鎮化綜合試點及「十三五」新型城市放在一起統籌考慮、「打包解決」。這就要求在規劃編製之前，必須明確劃清新型城鎮化和舊城鎮化的界限，並將此戰略定位貫穿於規劃編製的整個過程中。這是編製雄安新區規劃必須確立的戰略問題意識。

從實踐上看，國家發展改革委聯合11部委組織實施了國家新型城鎮化綜合試點工作，目前已發布3批，分別是2015年2月第一批62個、2015年11月第二批73個、2016年12月第三批111個，涵蓋了省、市、縣、鎮等行政單元。從總體效果看，可以說參差不齊。在編製雄安新區規劃時，如何充分吸取試點規劃經驗，率先走出一條新型城鎮化發展道路，也是在「畫圖」之前就要解決的。因此，雄安新區應以「國家新型城鎮化示範區」作為自身的戰略定位，深刻把握和體現「千年大計、國家大事」的科學內涵，在總體思路上堅決擯棄舊城鎮化及其「先建設，再改造」的老路子。

戰略框架：「1+5」為核心內容的「新型城市」

從改革開放以來的城鎮化經驗看，和最初的深圳、浦東有所不同，雄安新區面臨的主要挑戰之一是「頗為用錢苦」，即作為一個低水平的城市化區域，在國家戰略紅利和各種社會資源大規模、快頻率、高強度的注入和集聚下，如何為雄安新區的高水平建設和可持續發展搭建一個尺度適當、富有彈性的戰略框架。作為新型城鎮化的有機組成部分，雄安新區在戰略框架上並不需要「一切推倒重來」，而應與已有的戰略規劃密切聯繫起來進行交互設計。由於《國家新型城鎮化規劃》和「十三五」規劃在時間上完全疊合，加之後者在五大發展理念指導下補入了新精神和新要求，因此，「十三五」規劃提出的以「1+5」為核心內容的「新型城市」，作為新型城鎮化探索的結晶和集大成，也是雄安新區規劃建設應遵循的基本戰略框架。

所謂的「1」，是「建設和諧宜居城市」。「十三五」規劃的具體表述是：「轉變城市發展方式，提高城市治理能力，加大『城市病』防治力度，不斷提升城市環境質量、居民生活質量和城市競爭力，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。」這是「十三五」時期新型城鎮化建設的主要發展目標。

所謂「5」，是對「新型城市」的具體界定。「十三五」規劃的具體表述是：「根據資源環境承載力調節城市規模，實行綠色規劃、設計、施工標準，實施生態廊道建設和生態系統修復工程，建設綠色城市。加強現代信息基礎設施建設，推進大數據和物聯網發展，建設智慧城市。發揮城市創新資源密集優勢，打造創業樂園和創新搖籃，建設創新城市。提高城市開放度和包容性，加強文化和自然遺產保護，延續歷史文脈，建設人文城市。加強城市空間開發利用管制，建設密度較高、功能融合、公交導向的緊湊城市。」由此可知，新型城市規劃建設主要包括5方面的內容，即綠色城市、智慧城市、創新城市、人文城市和緊湊城市。這5個城市建設目標，既充分研究了世界城市發展的規律和趨勢，又吸收了城市現代化建設的經驗教訓。抓住了這5個城市目標，也就抓住了雄安新區規劃的重心。

戰略重點：以規劃預防城市「過度集聚」

城市發展離不開「集聚」，但過度「集聚」就會導致城市病。所以，在新區規劃的起始階段，應認真研究環境、經濟與人口等因素的錯綜複雜機制，通過制定適當政策和科學編製發展規劃，促進經濟、產業、人口等有序集聚，引導人口與資源多點、多線、多面布局，既要防止「過度集中」，也要解決「過於分散」，把能想到的問題都解決在萌芽階段。

目前的城市規劃，大多會碰到「軸」、「帶」、「區」、「點」等概念，都會看到「上下左右幾個圈」再加「幾個縱橫軸線」的圖示。沿「軸」、「帶」分佈的「集聚區」、「功能帶」、「增長極」、「示範點」等，既是基礎設施建設、投資、房價飆升、公共服務密集布局的空間，同時也是城市不健康的病灶和癥結所在。要改變舊城鎮化的規劃思路，需要確立一種「集中+分散」的基本思路，做到「該集聚時集聚，該分散時分散」。

和一般新區遇到的「卧城」、「鬼城」、「產城不融合」等問題不同，可以預言，在未來的相當長的時期內，雄安新區的主要任務是防止「過度集中」。在這方面尤其可以北京為戒，並對已存在和可能出現的霧霾、擁堵、房價高、上學難、看病難等「大城市病」有所準備。但同時也要防止因制定過多的限制性政策，造成未來人口結構失衡、人氣低迷、產城不融合等「供給側」問題。