人民陪審員制度試點進入「加時賽」

2017年4月27日，人民陪審員制度改革試點兩年期滿在即，全國人大常委會通過了《關於延長人民陪審員制度改革試點期限的決定（草案）》，明確試點工作期延長至2018年5月。

兩年前的4月1日，在習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領導小組第十一次會議上，《人民陪審員制度改革試點方案》獲得通過，標誌著新一輪的人民陪審員制度改革拉開帷幕。

二十多天後，全國人大常委會通過《關於授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》，北京、河北、黑龍江、江蘇、福建等10個省區市的50家法院「榜上有名」，正式踏上改革的征程。

如果以新成立后1951年頒布的人民法院暫行組織條例起算，的人民陪審員制度已確立66年。2005年5月1日起正式實施的《關於完善人民陪審員制度的決定》，是該制度歷史上的第一部單行法律。由於種種原因，人民陪審員「參而不審，合而不議」的現象十分突出，人民陪審員制度飽受詬病。

「堅決克服畏難情緒，增強責任感和使命感，敢啃硬骨頭，堅定不移地推進人民陪審員制度改革向縱深發展。」在人民陪審員制度改革試點工作部署動員會上，最高人民法院院長周強的話語擲地有聲。

兩年多來，各試點法院大膽創新，積極探索，通過落實隨機抽選、擴大參審範圍等改革措施，一大批通民情、接民意的普通群眾被選任為陪審員，陪審員年齡、學歷以及群體結構進一步優化，初步解決了人民陪審員數量不足、編外「法官」、駐庭「法官」、「陪而不審」、「審而不議」等長期困擾司法審判工作的問題。人民陪審員制度已成為人民民主在司法領域中的生動實踐。

如何選任人民陪審員，是改革試點的重點和難點，更是事關試點改革成敗的基礎性工作。

2015年8月12日，在北京東城區交道口街道福祥社區，隨著電腦大屏幕上被選人名字的飛快閃現和20次定格，北京市東城區法院在該社區的20名人民陪審員候選人隨機抽選工作全部完成。

幾乎與此同時，在千里之外的福建。一次特殊的「海選」在龍海市拉開帷幕。當日，龍海市人民法院會同市司法局，運用陪審員隨機抽選工作軟體，從符合審查條件的294名陪審員初選候選人中開展第二輪隨機抽選。僅用了短短10分鐘，173名人民陪審員候選人產生了。

「這無疑是對現行人民陪審員選任方式的重大突破。」一位長期從事陪審員制度研究的學者表示。

根據改革試點的規定，法院每五年從符合條件的當地選民或當地常住居民名單中，抽選法院法官員額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人。經資格審查后，再從中隨機抽選不低於法院法官員額數3倍的人員作為人民陪審員擬任人選，提請人大常委會任命。

人民陪審員選任方式的多元性、隨機性，極大地保障選任的陪審員的代表性、廣泛性、均衡性。

2015年9月的一天，剛從陝西西安一家校辦企業退休的賈長興接到了一個電話，在電話里，雁塔區人民法院的一名工作人員告知他被隨機抽選為人民陪審員備選人選，徵求他是否願意參選。他喜出望外，頓時覺得自己從小的一個夢想被點燃了。

顯然，賈長興的幸運來自於人民陪審員選任工作的透明度和公信度。各試點法院在人民陪審員選任方式上的積極改革，落實隨機抽選，嚴把選任入口關，實現選任理念由「方便」「好用」向「廣泛」「隨機」轉變。

隨機抽選以前流於形式，人民陪審員大多被人為「固定」或「分配」給合議庭或法官，使陪審員與法官成了「老搭檔」，被稱為「駐庭陪審」「編外法官」。作為陪審制度改革的一項重大機制創新，隨機抽選體現了人民陪審員制度從陪審員候選到選任，再到參審的全面規範。同時，隨機抽選既是人民陪審員具體參審權的落實，也是打破人民陪審員「固定化」「陪審專業戶」的關鍵。

據了解，試點伊始的2015年4月底，全國50家試點法院就全部按要求完成人民陪審員選任工作，新選任人民陪審員9673人，人民陪審員總數達到13322人，為法官員額數的4.3倍。一大批通民情、知民意、接地氣的普通群眾被選任為人民陪審員。

改革人民陪審員選任體系，擴大範圍只是其一，更關鍵的則在於完善結構。只有通過提高任職年齡、降低學歷條件，讓更多普通群眾加入陪審員隊伍，才能有效發揮人民陪審員社會閱歷豐富、熟悉社情民意的優勢。

為此，各試點法院還根據人口數量、性別比例、地區特點、行業分佈、民族結構、案件類型等因素，積極探索分類隨機抽選機制，旨在解決人民陪審員分佈不均、結構失衡、參審不便等問題。

在陝西省新選任的人民陪審員中，女性佔了36.3%，在維護婦女兒童權益案件的審理之中，女性人民陪審員發揮了積極作用，有力地維護了婦女兒童的合法權益。

試點法院之一的河南省西峽縣人民法院轄區大部分是山區，交通不便，為了實現人民陪審員「均衡分佈」「就近參審」，該院按照法庭管轄區域建立了不少於30人的法庭人民陪審員信息庫，充分發揮人民陪審員熟知當地風俗情況的優勢。

各試點法院根據試點方案提高任職年齡、降低文化程度的要求，尤其是在農村地區和貧困偏遠地區，適當放寬了人民陪審員的學歷要求。據統計，試點地區人民陪審員平均年齡45歲，新選任的人民陪審員均為28歲以上，高中及以下學歷的人民陪審員比例大幅提高，更多的普通群眾加入人民陪審員隊伍。

為了實現法官職業思維與大眾思維的優勢互補，以利於實現「法理」與「情理」的有機統一，一些試點法院還增加任職排除條件，將已形成或易形成法律職業思維的人排除在人民陪審員之外。

比如，在江蘇省南京市鼓樓區人民法院的人民陪審員選任工作中，曾擔任過法官、檢察官、警官、執業律師、法律工作者等人員都被排除在了選任名單之外。

此輪改革試點啟動前，坊間普遍認為，大多陪審員在法庭上不提問，在庭審過程中也不與審判長交流，陪審員「陪而不審、審而不議」是個「擺設」，案件審理判決與其沒多大關係。

不得不承認的是，由於改革前此前法律賦予人民陪審員「與法官有同等權利，有權對事實認定和法律適用發表意見」，而大多數陪審員由於沒有法律專業知識，很難發表判決案件的個人意見建議，最終只能附和法官。

「事實審」與「法律審」要相分離的改革要求，這種局面開始被打破。

為督促著陪審員認真、積極地參與案件審理，試點法院之一的江蘇省無錫市南長區法院實行了「一案一表」、陪審流程表等制度，人民陪審員參與審案的每個環節、案件判決意見都需陪審員簽名留痕，這些新制度保障著陪審員的權利，讓人民陪審員在審理案件中開始發揮作用。

「法官，這起案子的證據有些蹊蹺，借條恐怕是假的。」2016年，在參與審理一起民間借貸糾紛案時，南長區法院人民陪審員顧少毅經過多次查看證據、與原告談話，發現了一些蛛絲馬跡。

此案中，60多歲的林老太狀告已患癌症去世的准女婿李明(化名)欠款10萬元不還，要求李明30多歲的女兒替父還債。林老太拿出的欠條是一張不完整的A4紙，反面還寫了字，記錄著「6月，2000元；7月2000元……」等。

「按常理，這些可能是還款記錄。」顧少毅說，但記錄的下半部已殘缺，手撕的痕迹較明顯。由此，他對欠條起了疑心。再反覆比對庭審的談話記錄，顧少毅發現林老太對欠條反面有字跡的解釋前後不一。

在合議庭對事實認定的評議中，顧少毅提出了自己的看法，最終合議庭認定作為主要證據的欠條不完整，借款未還事實不成立，判決駁回了林老太的訴求。

「人民陪審員的優勢在於，他們來自普通民眾，具有豐富的社會閱歷，了解社情民意，對風俗民情和市井社會有更為直觀的感受，由人民陪審員認定案件事實，能夠將普通民眾的樸素觀念帶入案件審理中，彌補法官專業知識的不足，使案件裁判更好地反映社會大眾的日常情感。」最高人民法院副院長李少平表示。

據統計，2016年，50家試點法院人民陪審員參與審結各類案件81772件，北京、河北、河南等地試點法院制定了關於事實審與法律審分離的陪審操作規程，由法官製作事實清單，將一些事實審和法律審區分不清的問題先納入事實審範疇，由人民陪審員發表意見並參與表決。

合理確定並適當擴大參審案件範圍，是人民陪審員制度改革試點的核心內容之一。根據試點方案，涉及群體利益、社會公共利益、人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的刑事、行政、民事案件，可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的刑事案件，涉及征地拆遷、環境保護、食品藥品安全的重大案件，原則上應當由人民陪審員和法官共同組成合議庭審理。對此，各試點法院積極探索大合議庭，也就是重大案件由3名以上人民陪審員參加合議庭的審理機制。

在北京市第二中級人民法院合併審理的被告為同一國有公司的221件勞動爭議案件中，為妥善處理群體性案件，該院採用了「3+4」大合議庭陪審模式審理。該院隨機抽選4名陪審員，其中有企業的老廠長，也有管理人員。他們充分發揮企業經營管理經驗及社會閱歷豐富的優勢，積極做當事人的思想工作，最終妥善處理了案件。

據了解，2016年，試點法院共採用大合議庭陪審機制審理涉及群眾利益、社會公共利益等社會影響較大的案件1624件，提升了裁判的社會認同度。

人民陪審員參審機制的規範，試點法院從原有的注重陪審案件「數量」轉變為關注陪審案件「質量」，多年來人民陪審員「陪而不審」「審而不議」的堅冰開始溶解。

隨著人民陪審員改革的推進，陪審員發揮的作用越來越大，「吃瓜群眾」越來越少。然而，由於缺乏長效的保障機制，如何調動人民陪審員參審積極性，成了擺在各試點法院面前的一道難題。

「一方面離不開陪審員尊榮感的建立，另一方面，一項制度發揮作用，也不能只靠奉獻。」上述長期關注陪審制度的法學界人士認為，「必須要有適當的補助。」

為此，各試點法院會同司法行政機關，積極協調財政部門，加強經費保障，努力調動人民陪審員參審積極性。絕大多數試點法院落實了人民陪審員工作經費「統一管理、專款專用」的規定，將人民陪審員工作經費列入人民法院業務經費予以保障，並提高經費標準。

為推進人民陪審員改革，廣西上思縣委縣政府高度重視，每年撥款10萬元用於試點之一的上思縣法院人民陪審員工作的財政保障，並為每名陪審員購買了人身意外保險，解除其後顧之憂。另一試點法院大新縣法院則規定，除每個案件100元補助外，人民陪審員出差或下鄉辦案的按法院工作人員標準給予補貼。

「以前，一些陪審員就跟我反映，陪審一天才給50元補助，去掉交通費、餐費，基本上剩不下什麼了。」試點之一的桂林市七星區法院一位陪審員說，「現在我們陪審員陪審半天給100元補助，每個月再給50元話費補助，基本上夠用。」

補助的提高極大地提升了人民陪審員的積極性。但是隨之而來的一個問題是，「工陪矛盾」較為明顯，一些單位不支持本單位工作人員參審，人民陪審員因工作原因不能參審的比例較高。

根據規定，人民陪審員不僅是要隨機選任，每個案件的陪審員人選也得隨機抽選，而且每個陪審員每年審理的案件數也有上限。

在這方面，各試點法院大多採取的是搖號方式。每個陪審員都有一個編號，每個案件都要進行隨機搖號，像雙色球搖獎一樣，掉出來的乒乓球就是陪審人選。

廣西崇左市中級人民法院、大新縣人民法院則先進得多。他們建立了陪審員管理系統。據介紹，進入這個系統，承辦法官滑鼠點一下就可以由電腦抽出陪審員人選，並實時發簡訊到陪審員手機上。

法院的審判工作有其規律性，不少案件兩個月前就確定好了排期。但誰能兩個月前就保證開庭那天沒有事情？如果被選中的人民陪審員恰恰在開庭當天無法前來參審怎麼辦？

對此，一些試點法院積極做好陪審員與所在單位的溝通協調工作，要求單位不能因陪審員參加培訓或審判活動，解僱或者減少陪審員的工資或薪酬待遇。對出現上述情況的該院將會同司法行政機關向所在單位或所在單位上級主管部門提出糾正意見。

在這方面，江蘇省南京市鼓樓區人民法院進行了有益的探索。他們對人民陪審員實施自治管理模式，按照年齡、職業將陪審員劃分為4個小組，建立微信群，加強陪審員之間的工作聯繫，並設立人民陪審員工作室，由陪審員共同推選經驗豐富的陪審員聯絡人，開設「陪審員熱線」，完善陪審員與法官之間的工作銜接。

因為按照訴訟法規定，合議庭組成人員三天前告知當事人即可。一旦遇到臨時需要更換人民陪審員的情況，陪審員聯絡人及時發揮作用，保證了庭審的正常進行。

當前，人民陪審員改革仍然步履艱難，但是不能否認的是，各試點法院在探索人民陪審員制度改革的道路上已經邁出了可喜的一大步。法官和陪審員從不同的角度對當事人進行發問，正成為各試點人民法院庭審的新常態。人民陪審員已經成為各試點法院法官開展審判執行工作的得力助手，他們正以實際行動與法官共同擔起維護法律公平與正義的重任。

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