【獨家】民企PPP項目融資難的問題分析—基於成都路橋82億BOT項目終止分析

民企PPP項目融資難的問題分析—基於成都路橋[1]82億BOT項目終止分析

（一）項目概況

宜賓至威信高速公路（四川境段）BOT項目（以下簡稱「項目」或「該項目」）預計總投資82億元。項目位於四川省東南，川滇黔三省結合部，宜賓市境內，是《四川省高速公路網規劃（2011年調整方案）》規劃的8條縱向高速公路之一。項目路線起於長寧縣，在龍頭鎮附近設樞紐互通接宜賓至敘永高速公路，經長寧縣、珙縣後進入雲南省境內至威信縣。項目四川境內推薦路線全長55.641km，雙向四車道，路面寬度24.5m，設計時速80km/h，瀝青混凝土路面。

（二）合同情況

成都路橋於2014年7月30日與宜賓市人民政府在四川省宜賓市簽訂了《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目投資協議》、《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目投資補充協議》，確定公司為宜賓至威信高速公路（四川境段）項目的投資人，負責依法組建項目公司、融資或注資項目公司，確保項目按約定建設。同時宜賓市人民政府與四川宜威高速公路有限公司（以下簡稱「宜威高速」，該項目的項目公司，成都路橋的全資子公司）簽訂《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目特許權協議》及《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目特許權補充協議》，將項目的特許經營權授予宜威高速，由宜威高速在特許經營期內對項目進行投資、建設、運營和養護管理。

相關合同的主要內容

1、合同金額：項目預計總投資約82億元

2、協議簽署時間：2014年7月30日

3、建設模式：BOT模式（建設—經營—移交）

4、協議生效條件：自雙方法定代表人或授權代理人簽字並加蓋單位公章之日起生效，在特許經營期滿1年後失效。

5、合同履行期限：項目的特許經營期分為準備期、建設期和經營期（含收費期）三個階段。其中：準備期為投資協議簽訂之日起180日內；建設期為4年，自項目開工日起至交工日止；經營期（含收費期）為自交工日起至項目收費期限屆滿之日止，其中收費期限為29年11月27天，自本項目收費許可頒布之日起計，收費期限最長不得超過30年。特許經營期滿后，乙方應按照特許權協議的約定將公路（含土地使用權）、公路附屬設施及相關資料無償移交給四川省政府指定的項目接收部門。

合同的其他主要條款

1、成都路橋應依法組建項目公司，作為宜賓至威信高速公路（四川境段）的項目法人。項目公司應為具有獨立法人資格的有限責任公司或股份公司。

2、成都路橋投資的項目資本金不得低於項目投資總額的25%，即人民幣20.5億元，項目負債性資金不得高於項目投資總額的75%，即人民幣61.5億元。上述數額均為暫定金額，具體根據經批准的項目投資總額作相應調整。

3、項目永久性用地征地拆遷費用包干，由宜威高速按相關標準承擔，宜賓市人民政府作為責任主體組織開展轄區內征地拆遷工作。

4、宜威高速享受西部大開發相關優惠政策，享有項目的廣告經營權、服務設施經營權等相關權益，各級政府出台的能夠適用本項目的高速公路投資、建設等方面的優惠政策，全部遵照執行。

5、宜賓市人民政府授予宜威高速在特許期內對項目進行投資、建設和經營的權利，該權利具有獨佔性。特許經營期滿前，宜賓市人民政府依法需徵收項目時，給予合理的補償，但不承擔違約責任。

（三）協議解除

成都路橋及其全資子公司宜威高速於2017年8月8日分別收到四川省宜賓市人民政府發來的《關於解除的通知書》（2017-224）（以下簡稱「《解除投資協議通知書》」）、《關於解除的通知書》（2017-225）（以下簡稱「《解除特許權協議通知書》」）。

《解除投資協議通知書》的主要內容：

1、自本通知送達之日起，宜賓市人民政府解除與公司簽訂的《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目投資協議》、《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目投資補充協議》。

2、成都路橋不再具有投資建設宜賓至威信高速公路（四川境段）項目的權利。

3、成都路橋繳納的履約擔保金現金人民幣500萬元依約不予退還。

4、宜賓至威信高速公路（四川境段）項目相關協議解除后互不另行承擔法律責任。

《解除特許權協議通知書》的主要內容：

1、自本通知送達之日起，宜賓市人民政府解除與宜威高速簽訂的《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目特許權協議》、《宜賓至威信高速公路（四川境段）項目特許權補充協議》。

2、宜威高速不再享有宜賓至威信高速公路（四川境段）項目的特許經營權，不再享有對該項目投資、建設、運營和養護管理等權利。

3、宜賓至威信高速公路（四川境段）項目相關協議解除后互不另行承擔法律責任。[2]

宜賓至威信高速公路（四川境段）BOT項目負債性資金為項目投資總額的75%，即人民幣61.5億元。因項目投資額較大，且項目並未入庫，各融資方態度謹慎，項目運作的資金缺口較大，因此一直處於中標后籌集項目資金階段，未進行施工，需要成都路橋提供相關擔保增信措施，以儘快實現債務融資。

2017年1月26日，成都路橋召開2017年第一次臨時股東大會。大會審議通過了《關於對四川宜威高速公路有限公司對外融資提供擔保的議案》（以下簡稱「《議案》」）。通過的《議案》主要內容包括由成都市路橋工程股份有限公司對項目公司的對外融資提供擔保，擔保方式包括但不限於信用保證、資產抵押、項目公司股權質押、項目公司特許經營權質押等法律法規允許的方式；擔保範圍為宜威高速BOT項目建設資金；擔保額度不超過60億元人民幣，擔保期限不超過30年。項目公司所融資金將專項用於宜威高速BOT項目的建設。值得注意的是，截至2016年12月31日，成都路橋總資產為57.8億元，歸屬於上市公司股東的凈資產為26.7億元。截至2017年1月9日，成都路橋對外擔保餘額為2億元人民幣（不含本次擔保），占成都路橋最近一期經審計凈資產的7.65%，無已實施的對子公司的擔保。成都路橋無逾期對外擔保，也無涉及訴訟的對外擔保。

成都路橋在2017年第一次臨時股東大會會議通過《議案》后，於2017年1月11日收到深圳證券交易所關於擬為全資子公司宜威高速的對外融資提供擔保相關事項的關注函。除此之外，成都路橋還陷入了與股東李勤的法律糾紛中。

從2015年8月開始，李勤不斷買入成都路橋的股份，一舉拿下第一大股東之位並向股東大會遞交《臨時提案函》。但是，成都路橋董事會認為，李勤的前述違法行為已構成惡意違法收購，其所持或所控制股票不享有表決權，亦不具備向公司提交臨時提案的資格。李勤向成都市武侯區人民法院(以下簡稱武侯法院)提起訴訟，請求撤銷2017年第一次臨時股東大會決議，其決議中包含了對宜威高速對外融資提供擔保。武侯法院針對本案於2017年2月10日做出的民事裁定書，裁定暫緩成都市路橋工程股份有限公司執行2017年第一次臨時股東會決議事項。由此，成都路橋對宜威高速對外融資所提供的擔保暫不執行。

由於增信問題沒有得到解決，不能完成滿足銀行對風險控制的要求，最終造成了項目融資失敗，導致宜賓市人民政府與成都路橋解除協議。

從上述項目背景情況及其進展過程來看，該項目融資失敗導致政府方解除投資協議和特許經營協議，可能並不具有特別代表性，但在融資方面，民企與央企、國企相比所表現出相當的劣勢，也可能是導致該項目最終失敗一個重要的原因。

（一）融資渠道受限

民企的融資渠道主要依賴於銀行貸款，較為單一，相對於實力雄厚、資信良好的央企、國企明顯處於弱勢。民企存在較高的經營風險，容易被市場淘汰。而央企、國企由於隱形擁有國家信用作支撐，因此銀行或者是第三擔保方都會認為相較於民企來講對債務的償還具有較高的保證度。依據銀行貸款審批條件，民企一般都需要提供抵押和其他擔保的增信措施，否則很難滿足銀行的風控要求。

（二）融資成本較高

民企除了申請條件相對較高，申請流程較為複雜等問題外，還存在融資成本較高的問題。據相關調查表明，民企融資成本仍舊居高不下，貸款利率偏高，銀行擁有定價權，一般會在基準貸款利率基礎上上浮，[3]而央企、國企信用度較好，還款可靠性有較高保障，相對於民企，銀行的貸款利率較低。

（三）融資増信不足

項目融資與企業融資是不同融資類型。但是，目前銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸基本無異，較為嚴格。這首先是因為PPP項目本身的増信不足。項目資產的權屬不夠清晰，一般約定只有經營權，沒有所有權，需經政府同意，才可對使用權進行抵押，通常不能完全滿足銀行對風險控制的要求。[4]基礎設施類的PPP項目的合作期一般都超過10年，面臨各類風險，為能有效控制風險，針對民企時，銀行一般需要民企對項目公司還款義務做擔保。但是，民企擔保能力有限或受制於證監會或銀監會的監管規定難以提供，故民企獲得項目融資的難度更大。

最重要的原因是銀行的信貸決策思維沒有與時俱進。當前商業銀行授信風險控制手段仍舊以抵質押擔保為主，尤其是隨著大企業融資脫媒，銀行對於抵質押擔保的依賴進一步上升。[5]特別是在對待像PPP等有別於傳統產業的新興模式時，仍舊採用重「抵押」思路。這樣就將不能提供充足抵押的民企PPP項目拒之門外了。

（四）缺乏政策支持

PPP模式的相關政策雖然密集出台，但是PPP項目融資仍缺乏完善的配套支持政策。首先，雖然已經出台了鼓勵金融機構創新融資管理方式和融資產品的相關政策，但缺乏完善的機制、具體的措施，大部分金融機構缺乏創新動力，未能及時探索匹配PPP項目需求的金融機制；其次，銀行對於PPP模式理解還不夠深入，還是用傳統的貸款審批要求去約束PPP項目，導致社會資本特別是民企與銀行溝通時存在障礙。最後，中央級PPP項目支持基金引導示範效應尚未顯現。上述融資支持政策的不完善，加劇了PPP項目融資的不確定性，結果導致部分銀行面對PPP項目融資時選擇暫時觀望，參與熱情不高，融資難問題進一步突出。

（一）積極落實相關措施，緩解民營企業融資難、融資貴

國務院辦公廳《關於進一步做好民間投資有關工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出銀行業金融機構要嚴格落實支持實體經濟發展的各項政策措施，著力緩解民營企業融資難、融資貴問題。

長期以來，銀行業金融機構更願意服務央企、國企，對民企的金融需求了解不足，熱情不高，參與不夠，導致民營企業融資難、融資貴。銀行業金融機構應當根據《通知》要求，重視民企融資問題，針對PPP項目制定適合的評審標準和風控要求，適應PPP項目的特點。

（二）綜合利用多種金融工具，拓寬融資渠道

參與PPP項目的企業，特別是民企，要靈活運用多種融資渠道，比如融資租賃、項目收益債、集合信託、基金等結構性融資方式，在有效獲取現金流的同時，也能進一步優化項目融資結構。此外，還可以針對項目的不同階段，綜合運用各種金融工具，構建涵蓋PPP項目全生命周期全方位的綜合融資體系[6]。

（三）創新擔保方式，鼓勵無抵押貸款

銀行等金融機構應逐步轉變重「抵押」的思想，創新貸款模式，支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等創新業務[7]，鼓勵銀行開發針對PPP項目貸款的量化審批機制，將PPP項目納入銀行信用評級系統，推廣企業綜合授信，鼓勵無抵押貸款政策。

目前，農業銀行積極創新，率先印發《關於做好政府和社會資本合作項目（PPP）信用業務的意見》，考慮到PPP項目大多涉及公益性資產不能用於抵押，創新擔保方式，以特許經營權、購買服務協議預期收益等設定質押。[4]

（四）建立健全PPP融資支持政策

首先要完善PPP融資支持的相關政策，鼓勵金融機構創新融資管理方式和融資產品，更好地匹配民企PPP項目需求；其次統一對PPP項目的認識，讓社會資本尤其是民企與金融機構形成良好地溝通機制，達成合作；最後是完善PPP項目中央支持基金，發揮引導示範作用，規範基金運作，積極發揮財政資金的導向作用，推動公共服務領域投融資機制創新，促進經濟和社會的發展。

從成都路橋82億元BOT項目終止直接原因來看，是由於增信措施不到位導致的，但若成都路橋是一家有實力的央企或國企，也許銀行就不需要成都路橋對項目公司的債務提供擔保增信，其背後更深層次的原因是民企參與PPP項目融資難的問題。破解這樣的難題，對於激勵更多民企參與PPP項目，投融資主體更加多元化化，激發更大經濟活力，提供更好品質的公共產品與服務，促進PPP模式的健康發展，具有十分重要的意義。

[1]成都市路橋工程股份有限公司（以下簡稱「成都路橋」），成立於1988年，是屬於成都市交通局的全民所有制企業。2007年，成都路橋（全民所有制）與公路工程處改製為成都路橋（股份合作制）。2004年3月，成都路橋（股份合作制）經成都市經濟體制改革辦公室「成體改[2004]19號」文批複，由成都路橋（股份合作制）在股份合作制的基礎上，以整體改制的方式，由鄭渝力等352名自然人共同出資以發起設立方式組建的股份有限公司。2011年11月3日，成都路橋在深圳證券交易所正式掛牌上市，成功進入A股中小板塊交易市場（股票代碼：002628）。

[2]成都市路橋工程股份有限公司.公司公告[R].巨潮資訊網,2016-2017.

[3]姜欣欣. 民營企業的發展新態和融資痼疾[N]. 金融時報,2017-05-22(009).

[4]楊芹芹. PPP項目融資難在何處？.PPP知乎,http://mp.weixin.qq.com/s/a3lwczy5Yn1RL2Ge9viJKA

[5]薛洪言.商業銀行傳統信貸業務困境與創新之路[OL].央行觀察,2014-10-18.

[6]崔文苑.借力資本市場化解PPP融資難[N].經濟日報, 2016-8-16(06).

[7]劉江帆,薛雄志,張曉丹. 民營企業參與流域綜合治理PPP項目的融資結構設計和政策建議[J]. 建築經濟,2017,38(05):34-38. [2017-08-17]. DOI：10.14181/j.cnki.1002-851x.201705034

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