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論文 | 輸配體制改革急需提上議事日程

論文 | 輸配體制改革急需提上議事日程

0.引言

中共中央、國務院《關於進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號文),要求「繼續深化對區域電網建設和適合國情的輸配體制研究」,說明電力體制改革的設計(包括頂層設計)需要在實踐中不斷完善。應當看到,自新一輪電力體制改革啟動以來,有關區域電網建設和輸配體制改革的研究已經不再是純理論的了,改革的實踐和暴露出來的問題,使得這種研究可以直接聯繫實際並真正得以深化。現在已經到了將區域電網建設和輸配體制改革提上議事日程的時候了。

本文以問題為導向,從電力體制改革基本思路與電力系統技術規律的關係、建立新型電力供應體系的需要、現代電網的發展要求等方面,論證了輸配體制改革(輸配分開)的必要性和發展趨勢。

目前的售電側改革是在輸配體制不變的情況下,以配售電業務最終實現完全分離為目標而進行的,主要存在以下六個方面的問題:

一是難以保證售電競爭的公平性。按照售電側改革的設計,售電公司分三類,第一類是電網企業投資成立的售電公司,第二類是社會資本投資增量配電網成立並擁有配電網運營權的售電公司,第三類是不擁有配電網運營權的獨立售電公司。顯然,三類售電公司的背景和自身條件存在較大差異。電網企業成立的售電公司,儘管要求其具有獨立法人資格,售電業務與輸配電業務分開,但由於它是電網企業的全資或控股公司,與電網企業有緊密的資產紐帶聯繫,在目前的社會文化背景和市場經濟條件下,真正做到與網外售電公司平等競爭是困難的。

二是不利於提升用電服務質量。放開售電側不是為了開展增供促銷的「賣電」競爭。售電公司的「核心業務」是服務用戶,競爭也主要是「服務」的競爭。售電公司要幫助用戶提高用電效率、降低用電成本、增加清潔能源消費比例,實現用電智能化,甚至為用戶提供綜合用能方案等。但由於這些服務與配電網的建設運營密切相關,對於一個不擁有配電網運營權,單純從事售電業務的售電公司來說,受經營條件、技術力量等限制,要在拓展服務空間,提高服務質量上有所建樹,可以說基本上做不到。讓用戶自由選擇售電公司固然很好,但配電網是不能選擇的。如果所有的售電公司最終都不能擁有配電網的話,提高用電效率和降低用電成本的目標不僅難以實現,甚至可能會適得其反。

三是不利於促進能源互聯網建設。本輪電力體制改革顯然是在能源革命的大背景下進行的,電改承載著為能源革命鋪路架橋的使命。能源革命的重要戰略支撐是能源互聯網,而能源互聯網的建設則以電網為基礎。輸電網與配電網比較,配電網顯然是能源互聯網建設的主戰場。可以預計,隨著時間的推移,數以百萬計的可再生能源、分散式電源、微電網將融合互聯網技術,被整合進配電網之中,大多數配電網將來都會成為主動(有源)配電網,其發展方向是與能源互聯網融為一體。能源互聯網要求生產和消費一體化,因此,要求配售電業務完全分離不利於推動能源互聯網的建設和發展。

四是不利於電網企業實現轉型。本輪電力體制改革的一個重要的指導思想,就是要通過一系列改革,回歸電網企業的公共事業屬性。9號文指出,要「遵循市場經濟規律和電力的技術特性定位電網企業功能,改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易於一體的狀況,電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送,負責電網系統安全,保障電網公平無歧視開放,按國家規定履行電力普遍服務義務。繼續完善主輔分離」。這就是說電網企業要在本輪改革中,真正實現向公益型企業的轉化。然而,在目前電網企業可以成立售電公司,經營售電業務的情況下,要達到這種「改到位」的要求是不大可能的。

五是網內網外改革不一致,使問題複雜化。目前的改革鼓勵社會資本投資增量配電網,成立擁有配電網運營權的售電公司,同時視電網企業外的存量配電網等同於增量配電網,也允許所有者申請運營配電網並從事售電業務。而電網企業若要成立售電公司,則必須將售電業務與配電業務分離,若投資增量配電網也只能從事配電業務,售電業務交由獨立售電公司經營。這種網內和網外不一致的改革,一定程度上模糊了改革的科學性和嚴謹性,增加了複雜性和不確定性,並大大延緩了改革的實際進程。

六是不利於增量配電網建設的公平競爭和投資多元化。輸配合一的電網企業,具有強大的技術經濟實力和天然的行業優勢及影響力,幾乎無人可與之匹敵。在競爭中很容易形成由電網企業絕對控股增量配電網的局面,這樣既無助於打破壟斷,也很難達到廣泛吸收更多社會資金參加配電網建設的目的。

「管住中間,放開兩頭」是電力體制改革的基本思路。上一輪電改解決了送電側的放開問題,實現了廠網分開;這一輪電改則需要解決用電側的放開問題,實行輸配分開。

從技術層面看,電力系統是由發電、輸電、配電三個功能不同的子系統組成的。「中間」是輸電系統,發電和配電系統各為其「一頭」。售電自身不是一個獨立的技術環節,它必須依託配電系統才能完成。沒有配電系統,售電只能是紙上談兵;而沒有售電,配電系統也失去了存在的必要,兩者具有相互依存的關係。放開「用電側這一頭」,需要找到一個自然形成而非人為指定的介面,這個介面就在輸配之間,只要解開這個介面,放開的目標即可順利實現。但如果把放開的介面選在配售之間,則需要採取人工手術進行「切割」,結果必然產生上面說到的那樣一些問題。從目前的改革要求配電網企業必須承擔其供區保底供電責任的規定看,配售實際上也是分不開的。

輸配分開的情況實際上早就存在。躉售電供區、擁有110千伏(或220、330千伏)專用變或擁有自備電廠的大用戶、一些以自供電為主的工業園區或局域電網等,實際上都是輸配分開的實例。輸配分開技術上不存在問題,輸電網的安全穩定和配電網的可靠供電,都可以通過採取合理的經濟技術措施得到保證。

目前的改革,如果按照事物的客觀規律和內在的邏輯發展,恰恰是向著輸配分開的方向前進的。鼓勵社會資本投資增量配電網並成立擁有配電網運營權的售電公司,允許電網企業外的存量配電網所有者申請運營配電網和開展售電業務,科學規範大用戶自備電廠的建設和運營等,實際上都是輸配分開的改革實踐。邁出了第一步,只要順勢而為,第二步的全面分開就是水到渠成的事。

從「管住中間」的要求看,輸配分開也是不可替代的選擇。輸配只要合一,電網就始終是一個與售電保持著各種關係的綜合電網,不可能成為真正的「中間」。在這樣的情況下,電網企業要實現新的功能定位是困難的,管住中間的工作也會因此變得複雜。必須承認,輸電網是全局性、整體性電網,具有最強的壟斷性;配電網是局域性、分散性電網,相對有一定競爭性,政府下功夫管住的中間,應當是輸電網而不是配電網。

管住中間、管好中間是電力體制改革順利進行並取得成功的重要保障。電改是在一個壟斷性、專業性很強的行業里進行的一場革命,正在構建的電力市場具有很多特殊性。輸電網是電力系統的樞紐,輸電企業在改革中註定要扮演重要角色。如果輸電網企業不能真正實現新的功能定位,以公益型企業的身份,更多地站在國家和全社會的立場上,協助和配合政府處理好電改中出現的各種問題,電改是不可能取得成功的。

從宏觀上看,廠網分開和輸配分開后,輸電網的兩頭將形成基本「對稱」的格局:送端一頭是分佈各地的一個個發電廠,受端一頭是覆蓋各地的一家家配電網。兩頭自我管理,自主經營,各自在電力市場中展開不同形式的競爭,而輸電網則承擔著溝通、協調、調度、服務,確保整個電力系統安全穩定運行的重任。這實際上是電力系統本身的技術格局,而「管住中間,放開兩頭」的體制架構設計與此一致,正是改革設計者對電力系統技術規律有深刻認識的結果。

輸配分開為用電側的進一步改革開闢了廣闊前景。在輸配分開的前提下,最理想的選擇是建立以配售一體化公司為主,獨立售電公司為輔的售電模式,即配電網企業可在自己的供區經營售電業務,同時允許成立其它不擁有配電網運營權的售電公司與其進行售電競爭,由配電網企業履行普遍服務義務並承擔保底供電責任。這種「主輔模式」既承認配售合一的必要性,又不搞絕對化,支持有能力有抱負的公司,如綜合能源服務公司、節能公司等,參與有利於提高售電服務質量的競爭。

輸配網分開,不是簡單地一分為二。輸電企業可以繼續保持原來區域電網、省網的格局,而分離出來的配電網,原則上只在省的範圍內組建配售電公司,而且每個省由電網分離出來的配售電公司不可少於5家。向縣、市供電區域供電的配售電公司,可以是省級配售電公司的子公司,也可以是獨立的配售電公司。一個縣內不同的配售電公司不得少於3家,中等以上城市不得少於5家,每一個具有獨立法人資格的配售電公司規模都不宜太大。由電網分離出來的配售電公司,都可以考慮引進其他資本,改造成股權多元化的國營或混合所有制企業。

儘管允許並鼓勵成立獨立售電公司參與售電競爭,但受客觀條件的制約,獨立售電公司的發展總是有限的,配售一體化公司在其供區內形成不同程度的壟斷,是不可避免的。但這並不可怕,只要配售電一體化公司保持合理的數量,形成有利於進行比較競爭的格局,同時加強政府對配電網規劃和售電市場的監管,加強公眾和輿論的監督,這種壟斷的負面作用是可以得到有效限制的。

可以預計,利用所有存量和增量配電網,在全國組建數以萬計產權多元化、自主經營的配售電一體化公司,將最大限度調動民眾參與能源互聯網建設的積極性,形成前所未有的大眾創業、萬眾創新的局面。同時通過競爭(主要是比較競爭),互相學習,互相促進,必將推動能源互聯網建設以前所未有的速度向前發展,從而為國家的能源生產和消費革命以及經濟轉型升級作出巨大貢獻。

電力體制改革的結果應當符合現代電網的發展要求,這也是衡量電改成功與否的一個重要標準。傳統電網的發展路線是走向「大型集中」,現代電網的發展路線則是走向「小型分散」。由於注重分散式電源和小微電網建設,注重「電從身邊取」,追求綠色化、互動化和智能化,現代電網將形成以主幹輸電網加區域有源配電網和小微電網的基本形態,輸配分開正好對應了現代電網的這一新形態。

國家發改委印發的《關於推進「互聯網+」智慧能源發展的指導意見》中,提出了一系列能源互聯網建設任務,比如:建設接納高比例可再生能源、促進靈活互動用能行為和支持分散式能源交易的綜合能源微網;建立基於互聯網的微平衡市場交易體系,鼓勵個人、家庭、分散式能源等小微用戶靈活自主地參與能源市場;鼓勵企業、居民用戶與分散式資源、電力負荷資源、儲能資源之間通過微平衡市場進行局部自主交易,通過實時交易引導能源的生產消費行為,實現分散式能源生產、消費一體化等等。這些任務要求一般都是在配電網中實現的,綜合能源微網(即能源互聯網)是配電網的一部分,未來的每個有源配電網都可能成為(或擁有)一個微平衡電力交易市場。

現代電網的發展要求建立一個能夠實現綠色低碳、節能高效、安全可靠和綜合資源優化配置的新型電力供應體系,該體系實質上指的就是與配電網融為一體的能源互聯網這種新業態。能源互聯網的發展必然引發傳統配電網的革命,這是現代電網發展不可逆轉的趨勢。輸配分開是推動配電網革命,建立新的「生產關係」促進能源互聯網新業態健康發展的必由之路。

一是基本解決了調度機構的歸屬問題。統一調度是保障電網安全穩定運行的需要,調度機構保留在輸電網企業內,從技術上講是最優方案,提出調度獨立是因為擔心它的公平性會受到相關利益的影響。實現輸配分開,可最大限度強化輸電網公司的公益性,再加上政府的嚴格監管,用戶的共同監督,以及開展必要的比較競爭,調度的公平性是可以基本得到保障的。在這個前提下,依託輸電網企業組建並控股電力交易機構,也才具有合理性。

二是為區域電網和區域電力市場的建設創造了好的條件。組建區域電網公司適合幅員遼闊、電網規模巨大的國情,是電網分層分區平衡規律的體現,是自然壟斷行業開展比較競爭的需要,是確保電網企業實現新的功能定位的必要措施,也是建設區域電力市場實現廣大範圍資源優化配置的基礎。輸配分開,不僅使輸電網企業的業務變得更加集中專一,而且最大限度排除了不必要的利益糾葛,大大降低了建設區域電網和區域電力市場的難度。

三是為加強電力統籌規劃提供了一個新的選擇。以後全國的、大區域的和省的電力發展規劃綜合研究,政府可以考慮主要委託給輸電網企業來完成。輸電網是電力系統的樞紐,輸電網企業對整個電力系統了解最全面,掌握的數據最多,其本身又承擔著電網安全穩定運行的責任,在輸配分開、輸電網企業公益化、同時電網改革為6個區域(輸)電網公司加一個國家(輸)電網公司的體制下(此時的國家電網公司主要職責是建設和運營跨區域電網輸變電工程,從技術層面協調各區域電網的電力平衡、開展跨大區電力交易業務、投資建設和運營有關國外輸變電工程等),可以要求輸電網企業站在國家利益和全局的立場上,轉變觀念,科學、客觀、公正、嚴謹地進行電力發展規劃綜合研究工作;同時也充分發揮諮詢機構、行業協會、科研單位、高校以及專家的作用。可以相信,今後電力規劃的科學性、客觀性、前瞻性、準確性和及時性,一定會有一個大的提升。

推動新一輪電力體制改革需要深刻理解中央9號文件的精神,認真完成文件提出的各項研究課題,繼續完善電力體制改革的總體設計,同時敢於碰硬,直面矛盾,全面落實改革文件提出的每一項要求,才能保證改革不走樣。

用電側這一頭的放開,顯然應當是輸配分開而不是配售分離。兩年來的改革實踐或明或暗顯示,輸配分開改革是實現「管住中間,放開兩頭」的電力體制構架設計,理順各種關係,解決存在問題,推動電力市場順利建立並健康發展的抓手和關鍵,將輸配體制改革納入到新一輪電力體制改革之中不僅必要而且急迫。體制是機制的載體和基礎,好的機制需要科學合理的體制支撐和保障。如果沒有真正形成「管住中間,放開兩頭」的體制構架,電力市場的建設就像是在原有平房的地基和框架上,硬要建設一座新的高樓大夏一樣,結果是可想而知的。

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