東盟的前世今生和未來

知遠戰略與防務研究所/吳新建 編譯

自：泰國《亞洲軍事評論》2017年2-3期合刊

[知遠導讀]泰國《亞洲軍事評論》2017年2-3期合刊發表了維爾勒·瑙文斯的文章：ARE YOU GOING TO SCARBOROUGH SHOAL?。文章首先介紹東盟成立的背景以及自身存在的局限性；其次介紹了和美國對於東盟的影響以及東盟成員國之間錯綜複雜的關係；最後介紹了東盟的未來發展方向。值得注意的是，由於作者站在西方國家的立場上看待和南海島嶼爭端，所以文中關於的描述值得商榷。本文只是原文的忠實翻譯，翻譯該文並不代表認同作者的觀點，請讀者明辨是非。文章編譯如下：

2017年恰逢東盟成立五十周年，東盟輪值主席國的金色木槌也從寮國民主共和國轉到菲律賓共和國。

東盟作為一個政治制度、經濟發展狀況、文化和語言多樣化的多國組織正在繼續按照其成員的意願尋找自己的區域協商和融合路徑。該組織的運行以「協商一致達成決定」的原則和東盟方式（即所有成員國尊重民族國家主權獨立、不干涉內政的原則性立場）為基礎。儘管東盟已逐漸克服其多樣性的挑戰，致力於建立法律框架並組建了機構（例如，2008年《東盟憲章》正式生效，2009年成立了東盟政府間人權委員會）然而，如果沒有一個有效的超越磋商和對話的決策機制來解決分歧，東盟仍然容易受到地緣政治爭端的困擾。沒有任何爭議能夠像南海的西沙群島和南沙群島海洋和領土主權方面的爭端那樣公開地暴露該組織的弱點。汶萊、馬來西亞、（大陸）、台灣和越南都在爭奪這些領土和水域的主權，與此同時，美國與都在擴大自己在亞太地區的影響力。美國在亞太地區的戰略優勢時代似乎正在慢慢地被一個新的以北京為中心的區域動態所削弱及取代。亞太地緣政治的未來主要取決於美國總統唐納德·川普（Donald Trump）的優先事項和政策，值得研究的是，該地區各國如何在中美的博弈中站隊，這是否有助於或阻礙東盟團結及其在區域穩定中的作用。

圖1、南海海域和領土爭端示意圖

變化的時代

自二戰結束以來，美國連續多屆政府力求促進東南亞地區的自由貿易和經濟增長，倡導國家的規範和價值觀，並防止該地區大國崛起對其利益構成威脅。在此背景下，東盟於1967年成立，旨在促進東南亞地區的和平、安全和繁榮。東盟的初始成員國包括印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國。該組織力求穩定東南亞國家之間的關係，並逐步將這種穩定性擴展至整個亞太地區。考慮到與該組織的目標部分一致，美國總統吉米·卡特（Jimmy Carter）於1977年與歐盟和日本政府一起，掀起了第一波與東盟建立對話夥伴關係的浪潮。

東盟-美國的合作主要是經濟，重點是貿易、投資和技術轉讓與開發。2009年，這種夥伴關係得到了加強，並擴展至政治和安全合作等方面。除了雙邊關係外，美國還試圖通過參與該地區的多邊安全平台——東盟地區論壇、東盟國防部長級會議和東亞峰會——來維護該地區的和平、安全與穩定。到目前為止，雙邊關係中的重要問題包括但不限於海上安全、核不擴散、網路安全和打擊諸如政治暴力和有組織犯罪等跨國威脅等。

2000年9月7日，新加坡時任總理吳作棟（Goh Chok Tong）在紐約亞洲協會發言時指出，儘管東南亞國家只是「勉強接受」美國在亞太地區的主導地位所帶來的區域穩定和繁榮，但他確信東盟將繼續致力於維持美國在該地區的存在。不過，他對未來的危險提出了警告，包括新的優先事項將出現、地緣政治和經濟形勢也會改變。2001年9月11日，即吳作棟發言1年零3天之後，基地組織對紐約和華盛頓特區的恐怖襲擊改變了這一切。

在這場災難之後，美國在伊拉克和阿富汗主導的干預行動導致美國布希政府的重心遠離了亞太地區，也從只關注自身的發展轉向了走向世界。據公開數據，1980年至2009年，與東盟的貿易額從80億美元增長到了1780億美元。目前仍然是東盟最大的貿易夥伴。隨著北京在1996年成為東盟對話夥伴國，政治接觸也隨後而至。然而，2009年向聯合國大陸架界限委員會提交了所謂「九段線」地圖，這九段線將90％的南海海域包括在內。這一區域蘊藏著石油、天然氣和水產資源，還是全球經濟的戰略生命線。同年，海上巡邏艇在南海對外國船隻的騷擾也不斷增加。2014年，「海洋石油981」（Haiyang Shiyou-981）鑽井平台開始靠近西沙群島作業，並聲稱在其周圍設置單邊禁區時，緊張局勢達到頂峰。言論衝突導致了船隻的撞擊以及越南漁船的沉沒。也封鎖了南海的黃岩島海域，拒止菲律賓船隻進入。

不斷增長的新的自信並沒有被忽視。2009年，美國總統歐巴馬（Barack Obama）啟動了亞太「支點」戰略，重點關注東南亞地區。然而，國際評估與戰略中心（總部位於弗吉尼亞州亞歷山大市的智庫）高級研究員里克·費里克（Rick Fisher）博士強調，儘管有這種認識，但是歐巴馬政府的「支點」戰略總的來說是「光打雷不下雨」，在對抗這個經濟-軍事巨人時失敗了，沒能「遏制」。人民解放軍海軍僅憑一艘作戰航母「遼寧」號造成了這樣的印象，他在該地區的軍事發展和最終優勢是不可阻擋的。

北京政府的最終計劃

政府在其《2015年國防白皮書》中概述了自己的戰略願景和國防路線圖，概述了一個側重於海權的新國防戰略，並確認了由「近海防禦」向「近海防禦與公海保護」相結合戰略的轉變。為了恢復國際社會對的信任，外交部長王毅在2015年宣布已經停止在南沙群島的人工島嶼建設，國家主席習近平於2016年在華盛頓承諾不將這些島嶼「軍事化」。然而，這兩個承諾都是短暫的——不僅在這些島嶼上繼續進行疏浚工作，而且許多圖片顯示，在南沙群島上建成的七個人造島都配備了陸基防空系統。

新加坡南洋理工大學拉賈拉特南國際研究學院助理教授邁克爾·拉斯卡博士（Michael Raska）是這樣描述國防戰略的，他說：「在這些島嶼上部署防禦能力的行動可能不會停止。作為一種衝突頻譜高端的國防戰略，它依靠在包括和平時期、危機和戰爭在內的不同的安全條件下，協調一致地利用進攻和防禦電子戰、軍事空間和反空間等能力的整體方式的綜合戰略威懾。最重要的是，它依賴沿海的岸基導彈能力。」這包括的「鷹擊」-18A/B系列衛星和雷達制導反艦和對陸攻擊導彈以及航天科技公司「東風」-26常規/核反艦彈道導彈等武器。

圖2、的「東風」-26反艦彈道導彈有能力對南海以及更廣泛的亞太地區，特別是美國海軍的航母戰鬥群構成重大威脅。

北京政府在2017年1月發表的《的亞太安全合作政策》白皮書中，提出了與美國構建「新型大國關係」。然而，白皮書也指出，將「被迫對侵犯領土主權和海洋權益的挑釁行為作出必要的反應」。儘管把自己描繪成一種友好的力量，但是很明顯，北京認為南海是的領土，並把東南亞納入了自己的影響力範圍之內。雖然北京政府2014年提出的「亞洲是亞洲人的亞洲」（Asia for Asians）的口號已被重新包裝為「亞洲安全觀」，但最終不會讓美國在該地區保持戰略上的優勢。川普先生如果尋求繼續援助東南亞國家以抗衡，可能會力圖重申其在該地區的存在。然而，說起來容易做起來難。

兩面下注

鑒於美國和之間的強權行為，東南亞國家一邊倒的選擇了兩面下注的政策。這不是什麼新鮮事物。東南亞研究所（總部位於新加坡的智庫，2015年更名為尤索夫伊薩東南亞研究所）高級研究員馬可姆·庫克（Malcolm Cook）博士在接受《亞洲軍事評論》雜誌採訪時稱：「東南亞國家長期以來一直主張維護國家的自主權。」然而，儘管美國的存在能夠與勢均力敵，但是亞太地區的軍火貿易在全球武器交易中所佔的份額仍在繼續增長。根據斯德哥爾摩國際和平研究所2011-2015年國防採購趨勢分析，世界十大武器進口國中有6個是在亞太地區和大洋洲。斯德哥爾摩國際和平研究所指出，這些地區共佔全球武器進口的46％，東南亞在2015年為此支出了3970萬美元，比2014年增長了8.8％。斯德哥爾摩國際和平研究所進一步指出，菲律賓（25％），印度尼西亞（16％）和越南（7.6％）在2015年的軍費開支大幅增長。儘管越南的份額似乎偏低，但仔細對比顯示，與前五年相比，該國的武器進口量明顯增加。

雖然有些國家繼續與保持著密切的合作關係，例如，柬埔寨和寮國繼續嚴重依賴的援助和投資，但是一些政治聯盟正在發生變化。最令人驚訝的是菲律賓。儘管菲律賓在2016年7月中菲南海爭議仲裁庭（譯者註：該庭與常設國際仲裁法庭完全是兩回事）審理的南海仲裁案中贏得了壓倒性的勝利，但是新當選的菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特（Rodrigo Duterte）已經降級並威脅要斷絕與美國的雙邊關係。位於荷蘭西部海牙的常設國際仲裁法庭作為仲裁機構，協助解決121個成員國之間的糾紛。菲律賓政府單方面向常設國際仲裁法庭（中菲南海爭議仲裁庭）提起訴訟，該法庭舉行了聽證會，2015年，菲律賓政府關於中華人民共和國「九段線」的合法性提起了訴訟。杜特爾特先生誓言繼續採取行動，儘管美國對菲律賓的安全援助有所增加，從2015年10月至2016年9月期間，從5000萬美元增加到1.271億美元。軍事援助方面增加了154％，其中包括通信設備、輕武器、設備零件和用於海上安全的沿海雷達。不過，2016年11月1日，美國國務院終止了與菲律賓之間的輕武器貿易，因為杜特爾特先生正在國內開展禁毒行動，美國參議院擔心他會將這些武器用於法外殺戮。馬尼拉政府隨即倒向了日本、和俄羅斯，該國一直以機會主義和兩面下注的組合為特徵，並且反對美國在該國的支配權。

馬來西亞也最近轉向了北京，並於2016年10月購買了4艘型號不明的「瀕海多任務艦」（Littoral Mission Ships）。與此同時，泰國計劃耗資13億美元採購3艘改進型「元」級常規獵殺潛艇，但有關交易的更多細節尚未發布。

圖3、印度尼西亞政府即將採購的「基洛」級常規潛艇

根據「2016全球火力」（Global Firepower 2016）排名，印度尼西亞已經滑出了東盟領導層，儘管它是創始國之一，也是東盟的頂級軍事強國。2016年，印度尼西亞從韓國採購了3艘大宇公司生產的「張保皋」級（Chang Bogo）常規潛艇，並宣布打算通過採購俄羅斯紅寶石設計局的「基洛」級常規潛艇以及蘇-35戰鬥機加強其海上能力。

圖4、印度尼西亞政府正在採購蘇-35戰鬥機以加強其海上能力。

在東南亞地區，新加坡仍然美國穩定的盟友，因為它需要繼續面對敵對的。在撰寫本文時（2017年1月），香港尚未將扣留的新加坡科技工程有限公司（ST Engineering）「特拉克斯」八輪驅動裝甲運兵車放行，它們是在台灣參加一次軍事演習后返回新加坡時被扣留。這是新聞媒體為新加坡「製造的麻煩」之一，並且引發了東盟內部的南海爭端。

圖5、新加坡國防軍的「特拉克斯」八輪驅動裝甲運兵車在台灣參加軍事演習后返回新加坡時被香港海關扣留。

在-東盟建立對話關係25周年紀念儀式上，外交部長王毅強調了維護本地區和平與穩定的重要性，並且提出「專註於合作，妥善處理分歧，加快建立更緊密的-東盟社會命運共同體」。在維護地區和平與安全方面發揮建設性作用，但迄今為止，尚未接受把東盟作為一個集體進行談判的方式。相反，一貫反對討論南海爭端，堅持雙邊談判。關於對待和島嶼爭端的態度，體現出東盟成員國之間缺乏凝聚力。例如，兩次東盟外長會議都未能就如何對待的問題在其聯合公報中達成共識，第一次是2012年，第二次是2016年。柬埔寨兩次選擇支持，導致東盟未能就在南海與的領土爭議問題達成共識。

能夠達成共識嗎？

達成共識並不是不可能，但東盟最好以改進內部衝突解決機制的方式為妥。迄今為止，東盟都力圖遵循「協商一致達成決定」的原則解決南海爭端問題並且制定「行為守則」。然而，這種方式收效甚微。《南海各方行為宣言》在1992年提出，並於2002年簽署，但它未能防止爭端繼續惡化。關於《南海各方行為宣言》具有約束力的後繼版本的談判尚未結束。雖然菲律賓已經將《南海各方行為宣言》的「早期結論」作為其中心任務，但它是否具有實際價值還有待觀察。觀察家們提出了制定東盟內部決策過程的想法。換句話說，東盟應該著眼於發展一個不被「一致通過」原則約束的制度。然而，這是一種政治意願，代表著「東盟方式」的偏離。

對於所有的挑戰和局限性，東盟都已經有所認識。目前雖然沒有「正確」的道路，但是東盟成員是自己地區命運的掌控者。問題在於，這個命運是否等同於想要的東盟命運，因為作為一個命運共同體，通過南海的統治地位，無論是形式上還是實際上，都將自己置於「中央王國」的中心位置。（全文完）