劉守英：經濟下行通道中土地依賴何以為繼

本文為人民大學教授劉守英在第100期鴻儒論道的演講綜述，經本人審閱。

2017年3月4日，在由鴻儒金融教育基金會和上海金融與法律研究院聯合主辦、香港東英投資管理有限公司與上海淳大集團特別支持的第100期「鴻儒論道」論壇上，人民大學教授劉守英圍繞土地與經濟的關係。

土地是觀察和分析經濟的重要變數。這其中包含了兩個重要問題：其一，是模式的獨特性在土地方面表現得尤為突出，土地制度得的安排與變革，既是政府掌控發展主導權的主要工具，也是實現增長的主要推動力量。其二，經濟進入下行通道以後，正確認識土地與經濟的關係，對於防控風險、促進轉型升級非常重要。現階段，政府利用土地的力量在將經濟往後拉，很大程度上阻礙了產業轉型發展。

劉守英教授從三個方面闡述了經濟對土地的路徑依賴為何難以為繼，又該何去何從。

第一，是土地依賴性發展模式的形成與特徵。

整個的這套土地制度和土地依賴發展的模式在改革開放之初是不存在的。八十年代的全面土改包括兩個方面，一個是農地改革，農民離土及出村，從鄉土轉向城鄉；另一個是農轉非，開啟了農地入市與鄉村工業化城鎮化道路。80年代到90年代中後期的農村改革不僅是實現農業增產和農民增收，它實質上是一次在傳統發展道路受挫、改革力量主導政治下，依靠全面的土地改革重構鄉村政治結構、推動農業轉型和農民主體工業化城市化的嘗試。

第二階段是以地謀發展與園區工業化。園區工業化使政府之手重新掌握經濟發展主導權，但是也造成政府巨大的財政和債務負擔。除了參與國際產業分工的沿海地區工業化迅速崛起外，內地工業化衰敗，內地農民參與工業化變成出外打工成為產業工人一條獨木橋。

第三階段是以地生財與快速城市化。通過土地與房地產和城市化的聯動，不僅使政府獲取土地出讓的增值收益，從單純的工業用地出讓的困局中解脫，而且掌握了城市化的主導權。以地生財階段，這套式政治經濟邏輯的結果還是積極的，政府儘管以地生財實現區域土地利益最大化，也還是在謀發展，政府的土地帳換算仍然以土地價值升值來償還。

真正的問題出現在第四階段，即以地融資與土地依賴性社會的形成。與上一階段相比，推進這一階段擴張的工具是貨幣與土地的聯姻，政府以土地主導經濟發展全達到空前的程度。政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。經濟發展的各個鏈條被套在土地上，成為土地依賴性社會。

第二，是經濟下行後土地依賴發展模式的問題。

首先，經濟下行的背景下，原先依賴土地來拉增長的模式已經無法繼續維持。政府土地出讓的收益開始大大下降，但是土地抵押的面積和規模不斷上升。

其次，是以地招商引資的效率減退，園區化模式推行至今，一方面在東部地區造成大量的土地浪費，另一方面在中西部地區遭遇了基本失敗，同時，各地區的土地投機問題也很嚴重。

再次，是土地供應結構進一步扭曲，與中央的結構改革背道而馳。基礎設施用地比例不斷上升，繼續擠壓房地產用地，工業用地比重下降，帶來金融風險繼續加大。

第四方面，是土地出讓成本上升、凈收益下降，土地抵押上升。部分城市和用途土地抵押值存在被高估的風險，土地償債能力也可能被高估。

結合以上分析，劉守英教授提出了服務轉型的土地制度改革。

首先，是發展階段轉換與土地功能的變化。要解決土地改革動機問題，不能再以經濟增長為目標。糧食安全-耕地保護-土地管理鏈條應當進行調整。保發展的目標也可以放下了。

其次，是以土地結構優化促結構性改革。工業用地佔比還要降，基礎設施用地不能再擴了，房地產用地佔比可以適當提高。

第三，應對土地金融風險。最主要的幾點分別在於抵押價值高估的土地不良資產處置，存量用地調整的利益機制設計，土地二級市場改革和國有土地資產經營改革。

第四，是城鄉互動階段的土地改革紅利釋放。已經從單向城市化向城鄉互動轉變，土地制度改革應當促進城鄉融合與互動，包括農業轉型、鄉村活化、城鄉融合與城市轉型。

綜上所述，上一輪經濟發展至今，土地依賴性的發展模式起了一定的作用，但繼續沿襲這套模式已經存在越來越高的風險，土地的功能在變化，整個產業升級對土地依賴也隨之發生變化。城鄉之間的關係發生變化以後，土地制度的撬動實際上可以帶來更大的發展機會。