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「購買美國貨」總統行政命令的貿易影響

「購買美國貨」總統行政命令的貿易影響

2017年4月18日,川普總統發布「購買美國貨,雇傭美國人」行政命令,美國在世界貿易組織《政府採購協定》(GPA)、《北美自由貿易協定》(NAFTA)和其他自由貿易協定下向57個國家承擔的義務將受到仔細審查。有人可能會有疑問,諸如此類的行政命令一旦實施,是否會與美國承擔的國際義務產生衝突。更確切地說,美國的政府採購政策旨在支持美國工業和確保富有競爭性和高性價比的採購程序之間保持平衡,此類行政命令是否會與美國的政府採購政策相衝突?

一、購買美國貨法 v 購買美國法

多年來,國會頒布多條本地成分相關法令,力圖確保用美國稅收資助的公共採購項目最大限度使美國企業和工人受益,并力圖限制購買和使用非本國生產的終端產品或建築材料。《1933年購買美國貨法》(Buy American Act)要求聯邦政府採購美國原產的未加工物品、物資和材料,或者「實質上全部」來源於國內零部件的製成品(見美國國會研究服務局報告 R43354,《本地成分限制:購買美國貨法和相關聯邦法補充條款》)。該法生效后的實際效果基本上是為國產終端產品和建築材料確立了價格優惠。

「購買美國貨」義務在特殊情況下可以豁免,包括(1)如果這樣做符合公共利益;(2)如果美國製造的產品價格不合理;或者(3)如果美國製造商不能提供足夠質量或數量的產品。《1979年貿易協定法》在修正後也允許在針對來自向美國提供對等開放國內採購市場待遇的國家的採購競標時豁免買美國貨義務。

相反,《購買美國法》(Buy America Act, 23 U.S.C 313(a))適用於支持州、縣政府建設項目的聯邦交通基金,建設項目主要包括公路、公共交通、航空其和他由聯邦政府資助的基礎設施項目。

據川普總統所說,他的「購買美國貨,雇傭美國人」行政命令旨在「捍衛我們的工人,保護我們的工作,最終實現美國第一」。該命令要求聯邦機構「在購買美國貨法適用的範圍內,監控、執行和遵守法律,並在符合相關法律的情況下,將豁免情況降至最低」。為達成此效果,行政命令規定:

  • 建議商務部長和美國貿易代表評估所有自由貿易協定和世界貿易組織《政府採購協定》對實施《購買美國貨法》的影響,並對增強《購買美國貨法》實施力度提供建議;

  • 要求政府機構將豁免情形降至最少;要求豁免決定必須由採購部門的首長做出;

  • 要求採購部門分析外國產品的價格優勢是否源於鐵、鋼或製成品受到傾銷或補貼。

「符合相關法律」被解釋為遵守美國的國際貿易法義務。

二、《政府採購協定》(GPA)

GPA是世界貿易組織一項有法律約束力的諸邊協定,要求在其成員國之間對各類非軍事性的政府採購項目提供對等市場准入。GPA的成員資格是自願的。選擇加入GPA的成員接受公開競爭和透明度規則。每個成員與其他成員通過提交對來自其他GPA成員的企業開放投標的政府實體、貨物和服務列表(及其門檻與限制)來進行談判。非GPA成員國不享有GPA下的權利。修訂后的GPA 於2014年4月6月生效。

美國是GPA協定下的47個世界貿易組織成員(包括28個歐盟國家)之一。韓國、摩爾多瓦和烏克蘭於2016年加入GPA。其他國家,包括世界最大的鋼生產國,是GPA的觀察員國或正在談判加入GPA。在GPA協定下,美國的市場准入承諾表包括部分符合特定標準的聯邦和州政府機構。即使有聯邦資金資助,州和縣政府的採購僅當其自願遵守協定時才受協定約束。

依據美國政府問責局(GAO)的一項最新報告,從2008年到2012年,8%的全球政府支出總額和接近1/3的美國聯邦政府採購受GPA或美國參加的FTAs中的類似條款約束。然而,報告也發現,美國向其他GPA或FTA成員企業開放的政府採購額是GPA除美國外5個最大的政府採購市場(歐盟、日本、加拿大、瑞士和挪威)採購總額的兩倍還多。美國政府認為,相比於其他GPA成員國,美國從GPA中獲益較少。然而,政府問責局的報告發現,美國向GPA報告採購數據的計算方法存在缺陷,限制了進一步的比較和透明度。

三、國會可能考慮的問題

(1)開放或限制政府採購市場?對外國企業開放採購能增加國際競爭,為政府機構提供更多、更有效的選擇和通常更低的價格。將採購來源限制在國內雖然能支持美國企業和工人,但也減少了競爭,可能因此提高政府機構的開銷並導致其他部門的工作被替代。

(2)改變美國成分要求?為被認定為美國產品而設立的美國成分比例要求可能受到審查。對於製成品,購買美國貨規定美國國內成分要達到50%,而其他國內成分要求不盡相同,包括《購買美國法》要求鋼、鐵和製成品必須100%由美國製造(見美國國會研究服務局 In Focus IF 10628, 《購買美國法,交通基礎設施和美國製造》)。一些國會議員已經提出增加國內成分要求的法案。當代工業供應鏈的集成性質,特別是在NAFTA影響下的北美,可能讓判斷國內成分變得困難。

(3)美國公司獲得的外國市場准入?通過加入GPA,美國企業得以進入其他成員國的政府採購市場。違反協定將使美國遭受世界貿易組織爭端解決訴訟,退出GPA則將斷絕美國企業的出口機會。在權衡不同選擇時,國會宜尋求更加完善的關於GPA和FTA下政府採購市場經濟影響的統計數據,以評估其對美國整體經濟的利弊。

(4)重新談判?川普的行政命令可能導致美國重新談判其在GPA或其他FTA政府採購章節下的承諾。可能的談判立場是終止或減少美國的部分承諾,或從其他貿易夥伴處為美國供應商爭取更多市場准入。無論哪種方式,美國的貿易夥伴都可能要求美國給予相應回報。國會已經在「貿易促進授權」下為美國政府的談判立場設立了目標,並將對任何此類談判進行監督。(見美國國會研究服務局 In Focus IF10038,《貿易促進授權(TPA)》)

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