【雙周發言】呂忠梅：為改善水環境質量立良法

為改善水環境質量立良法

呂忠梅

已經全國人大常委會一審並面向全社會公開徵求意見的《水污染防治法修正案（草案）》，落實《水污染防治行動計劃》的主要制度措施，圍繞各方面普遍關注的突出問題，從六個方面對現行《水污染防治法》進行的修改，基本成熟，但也還存在一些不足：立法定位不夠清晰、山水林田湖統籌協調思維較弱、水污染防治措施主線不夠突出、多元治理與公眾參與有欠缺、法律責任與司法介入有待完善，等等。水污染既是十分複雜的科學問題，也是眾多利益訴求交織的社會問題，立法應在認識和尊重自然規律的基礎上，充分發揮法律對社會利益的甄別、協調、平衡功能，突破區域、部門、個體利益的藩籬，為民生福祉立良法。

水事立法是世界上公認的立法難題，源於水的兩個特性：

一是水的多用性。水是生命之源，水是經濟之源，水是文化之源，水是社會之源，水是一切資源之源。水既是人及生物的生存環境和條件，具有維持人的生物性生存的功能；也作為勞動對象和生產資料，為人類提供水產品、發電、航運、休閑娛樂和文化美學等維持人的社會性生存的功能，這些功能對於人的生存與社會發展都必不可少，但卻可能發生衝突。水污染就是人在利用水的不同功能過程中產生的利益衝突的直接後果，進入水的污染物包括固體污染物、生物污染物、需氧有機污染物、富營性污染物、感官污染物、酸鹼類污染物、有毒污染物（無機毒物、有機毒物和放射性物質）、油類污染物和熱污染等等。由此可以看出，水污染問題本身就是一個領域性問題，涉及人的生存與發展的完整過程，也關乎政府管理的所有部門。「多龍管水」既不可避免，也不能改變，給立法帶來了巨大的難題。

二是水具有流域性。法律上所指的水並非化學分子式意義上的水，而是地表水圈的重要組成部分，是以相對穩定的陸地為邊界的天然水域，既與地下水相互連通，上下游、左右岸也不可分割，流域可構成相對完整的生態系統、社會經濟系統。水污染問題在很多時候是因為水的系統性、整體性被行政區劃分割引起的地方利益競爭而產生，如何在不能取消行政區劃的前提下，妥善處理流域與區域的關係，也是涉水立法必須解決的難題。

可見，水的多用性形成劇烈的利益衝突，流域性與行政區劃之間的矛盾客觀存在，必然給立法帶來困境：一是如何解決「水多、水少、水臟、水廉」交織，水質水量密不可分問題；二是「多龍治水」造成的條塊分割、利益衝突。解決水的所有問題，從法律上看，最簡單辦法是禁止對水的多種利用、取消行政區劃、一個部門集中管理，這顯然很荒唐。因此，世界範圍內的水事立法都是一個由水事基本法加若干單行法構成的法律系統而不是一部法律，建立水功能不同利用方式、政府不同管理職能之間的協調、協同機制。水污染防治法只是涉水立法中的一個部分，如何找准其在整個水事立法中的功能定位，與相關法律之間既「各安其位、各行其職、各負其責」又在一定目標下規範協調、制度協同，是必須建立的立法思維。

目前從立法效力上看，尚無真正意義上的水事基本法，但有《水法》、《水污染防治法》等四部以水為主要立法對象的法律，還有十餘部涉水法律，這些法律從不同角度賦予了20多個政府部門70多項「管水」權；如果將行政法規、部門規章、地方法規規章考慮進來，情況會更加複雜。這意味著水污染防治法的修訂如果就事論事，很可能會事與願違，難得良法。因此，必須樹立以人為本、生態優先、統籌兼顧的生態文明理念，妥善處理好水資源、水環境、水生態的關係，建立科學的水污染法治法律制度。為此，建議如下：

1、以改善水環境質量、保障人群健康為目標明確水污染防治法的立法定位。以立法形式確定「水環境質量」的概念，釐清水污染防治法與其他涉水法律的關係。在立法宗旨中增加「保障人群健康」的內容，為完善飲用水安全制度提供價值依據。

2、建立符合水污染防治規律的監管體制。明確環境保護部門制定流域環境質量與排放標準、地方政府水環境質量考核指標、企業水污染行為監管等督政、督企職責許可權；明確相關涉水管理部門在開發利用水功能、建設維護水工程過程中的維持水生態平衡、預防和治理水污染的職責許可權。

3、以保障生態承載能力為核心協調水的開發利用與水污染防治的關係。增加水環境質量管理專章，以水環境質量管理目標為導向，處理好水生態保護與水污染防治的關係，加強飲用水源地保護。從保護生態系統結構、保護生物多樣性、擴大環境容量等方面明確相關部門的保護職責及協同機制，共同維護水生態系統的健康，提高水環境容量。

4、完善水污染預防、控制、治理制度體系。以環境影響評價制度和排污許可制度為主線，完善工業水污染、農業水污染、城鎮水污染、船舶水污染、飲用水源區污染、地下水污染等制度。明確各級地方政府對所轄範圍內的水環境質量的總體責任、相關部門防治水污染的相關責任、企業控制水污染的主體責任並建立相關制度。

5、以多元共治理念構建科學決策機制與公眾參與機制。增設信息公開與公眾參與專章。建立信息共享與信息公開平台，明確政府、企業的信息公開責任或義務，保障公眾的知情權、參與權、監督權。建立科學的水污染防治公益訴訟、司法管轄制度。

6、完善法律責任制度，提高違法成本，加大司法介入力度。明確各相關部門和地方政府不依法行政、不履行法定職責法律後果；明確企業違法責任；完善行政與司法銜接機制，確保水污染防治法的實施。