黃益平、傅秋子：農村金融供給側改革的方向 | 金融供給側改革

文/北京大學數字金融研究中心主任黃益平，北京大學國家發展研究院碩士研究所傅秋子

本文介紹了農村金融的歷史和現狀，分析了制約當下農村金融發展的矛盾所在，並對農村金融未來如何突破矛盾實現良性發展提出四項建議。

從20世紀五十年代開始，改善農村金融服務一直是政府的重要政策目標。無論是改革開放前的農村信用社，還是新世紀的村鎮銀行，都是為實現這個政策目標所創立的金融機構。自2006年以來，政府積極推動普惠金融發展，在支持成立了一萬多家小額信貸公司的同時，還提出了諸如「三個不低於」「整治銀行收費」等政策措施改善小微企業和涉農企業的融資環境。但農村融資難、融資貴的困難並未得到根本性的緩解。因此，2017年關於農村工作的中央「一號文件」再次提出了增加供給、擴大需求和支持創新等多方面的農村金融改革措施。

農村金融服務困難有許多客觀的原因，比如涉農企業和農民往往缺乏硬信息和可抵押資產，再加上通常農業生產規模小、周期性強、不確定性大，因此它們很難達到傳統金融部門信用評估的要求。一些政策與制度如利率管制和銀行不良率考核等，也進一步約束了金融機構服務農村經濟的能力，而過去執行的旨在改善農村金融服務的政策則多以行政性要求為主，往往是治標不治本，甚至事與願違。農村金融的供給側改革應該尊重金融的規律與市場的原則，從市場、社團與技術邏輯三方面入手，讓更多的農村經濟主體滿足信用評估的要求，享受商業可持續的金融服務。

歷史與現狀

將近四十年前開始的經濟改革最初是在農村獲得成功的。在20世紀八十年代初，農業生產大包干與農產品提價這兩條政策措施使全國的糧食產量在短短的三年內增加了50%，基本解決了人的溫飽問題。農村改革的成功，不但極大地鼓舞了城市經濟改革的信心，也為城市改革提供了一些值得借鑒的經驗。與此形成對比的是，雖然農村金融組織發生了一系列的變化，政府也採取許多政策措施，但農村金融改革的目標一直沒有能夠真正達到。

在改革開放之前，農村金融的主要組織形式就是農村信用社。農村信用社名義上是農民的合作組織，但無論看管理人員的產生還是金融決策的形成，農村信用社從來都稱不上是典型意義上的合作金融。農村信用社的主管部門一度也在農業銀行與人民銀行之間交替。跟人民公社一樣，合作金融在的嘗試基本上是失敗的。亞洲金融危機期間，銀行的平均壞賬率達到了30%以上，信用社的問題更加嚴重。政府在對商業銀行採取了一系列的改造措施之後，於2003年6月出台了《深化農村信用社改革試點方案》，同時在八個省市首先推開改革試點，而改革的第一步就是政府注入大量的資金修補信用社的資產負債表。

原先的農村信用社被改造成了三類不同的機構：重組之後的農村信用聯社、農村合作銀行和農村商業銀行，最近又計劃把所有的農村合作銀行打造成農村商業銀行。但改革並不徹底，農村信用社保留了三級組織：基層信用社、縣聯社和省聯社。根據新的組織構架，縣聯社是獨立的經濟主體，省聯社的地位則十分尷尬，它既不持有下屬縣聯社的股權，也不是監管部門，卻擁有縣聯社和農村商業銀行的人事任命權。這樣的制度安排，為農村金融的市場化改革製造了許多障礙。一些地方對省聯社的功能做了一些改革嘗試，有的進一步直接成為縣聯社的股東，還有的則退一步僅僅提供數據平台、資金集合等市場化的服務。

目前有四大類機構提供農村金融服務。第一類是政策性金融機構即農業發展銀行，主要提供糧油收購貸款和農村基建貸款。第二類是商業性金融機構，除了農村信用社、農村合作銀行和農村商業銀行，農業銀行於2007年成立了「『三農』金融事業部」，郵儲銀行也在2005年開始借貸試點。第三類是新型農村金融機構，包括大量的小額信貸公司、村鎮銀行和一些農村資金互助組。第四類是非正規的機構，比如民間借貸公司和數字金融平台等。截至2015年12月末，批准開業的農村金融機構共計3676家，其中農村合作金融機構（農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社）共計2303家，新型農村金融機構（村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社）共計1373家。

農村金融機構數量的增加，也明顯提升了農村金融服務的規模。截至2014年末，涉農貸款餘額為23.6萬億元，占各項貸款的比重為28.1%，同比增長13%，按可比口徑較全年各項貸款增速高0.7個百分點。2007年創立涉農貸款統計以來，涉農貸款累計增長285.9%，七年間年均增速為21.7%。但農村金融服務覆蓋率仍然偏低。這其中的原因很多，向農村提供貸款的農村正規金融機構，主要為農村的中小企業和專業大戶服務，很難覆蓋到普通農戶，而新型機構相對較少、市場份額又小，目前還是示範效應為主。以現有商業銀行為主導組建村鎮銀行和貸款公司，商業銀行進入農村金融市場的目的是獲得經營特許價值，因而僅是國有金融資本的低效擴張，由於成本太高、利潤稀薄而沒有動機為農村提供更合適的金融服務。

根本矛盾

城鄉二元體制是在特殊歷史條件下形成的具有特色的制度安排，在這種體制下，農業、農村、農民為工業化和城鎮化做出了巨大貢獻，在金融層面更是如此。據測算，2014年，農村金融缺口達3.05萬億元， 「三農」金融有效供給嚴重不足，但農村資金還源源不斷地流出。研究表明，改革開放以來，農村資金通過財政和信貸兩個渠道向農外行業流出：1978－2012年，財政渠道農村凈流出資金達5.2萬億元，年均凈流出0.1萬億元；通過農村信用社、農村商業銀行、農業銀行和郵政儲蓄銀行從農村凈流出的資金規模達7.3萬億元。相比較而言，1991年-2000年10年的全國財政收入才7.32萬億元。

農村資金外流，並不是現在才出現的。在20世紀五十年代，城市重工業化建設的資金就來自於農村。具體的政策機制是農產品統購統銷制度。每年初，國家確定農產品購銷指標，政府的相關部門就按照國家計劃和國家收購價格向農民收購農產品，然後在城市按國家銷售價格向企業與居民銷售農產品。政府通過人為壓低農產品的收購價格，壓低城市工業的生產成本，從而形成城鄉價格的「剪刀差」，而被人為壓低的那部分成本就可以被看作是農村對城市工業的資金貢獻。這個貢獻是政府通過價格扭曲機制實現的，可以算一個準財政渠道。

但今天的農村資金流失主要是通過金融渠道實現的，與改革前的流失不一樣，起碼不是無償流失。比如在2015年，存款類金融機構在農村吸收的總存款達到12萬億元多，而全部涉農貸款卻只有5萬億元，也就是說有大約7萬億元的凈流出。如何看待農村資金流失？多數農村經濟專家認為這相當於城市對農村的資金剝削。不過在我們同意這個結論之前可能需要考慮兩個方面的因素：第一，銀行貸存比下降是普遍現象，2016年底的貸存比為0.69，存款餘額為151萬億元，但不能由此下結論說經濟流失了47萬億元資金；第二，城市經濟發展速度超過農村經濟，所以農村生產要素進入城市，是很正常的現象。我們往往認為農村剩餘勞動力進城是件好事，卻對資金進城現象焦慮萬分。

但問題是農村確實存在資金缺口。一方面農村向城市輸出資金，另一方面農村金融服務供給不足，這確實有點令人困惑。理解這個現象，可能需要回到發展普惠金融的初衷。金融業存在一個「二八法則」，即通常高端20%的客戶提供80%的市場份額。剩下的80%的客戶，包括小微企業、低收入群體和農民，往往因為規模小、數據不全和抵押資產缺乏而無法達到傳統金融機構的信用評估標準。這是一個世界性的現象，這也是聯合國在2005年推動小額信貸年的時候提出發展普惠金融的主要原因。

但在小微和涉農企業融資難的問題可能更加突出。比如，金融機構的信貸決策仍然存在明顯的產權歧視，通常如果給國有企業發放貸款出現問題，比較容易解釋清楚；而如果給民營企業發放貸款出現問題，貸款員經常會首先被追查是否存在利益輸送的問題。再比如，雖然央行已經完全取消了對銀行存貸款利率浮動區間的限制，但商業銀行仍然無法完全按市場規律定價，這樣就會降低對高風險的小微和涉農企業貸款的空間。另外，自亞洲金融危機以來，商業銀行普遍實施比較嚴格的不良率考核制度，這個考核也會明顯遏制銀行發放小微和涉農貸款的意願。

改革的方向

應該說，近年來政府還是做了許多努力，儘力改善小微和涉農企業融資難、融資貴的問題。比如在2010年2月銀監會首先推出「兩個不低於」的政策，要求對小微企業貸款投放，增速不低於全部貸款增速，增量不低於上年。2015年3月，銀監會又將上述政策擴充為「三個不低於」的要求，努力實現小微企業貸款增速不低於各項貸款平均增速，小微企業貸款戶數不低於上年同期戶數，小微企業申貸獲得率不低於上年同期水平。與此同時，國家發改委和銀監會多次聯合整治各種銀行收費，一些監管部門甚至明確提出小微貸款利率上浮不能超過30%。央行也一度多次執行定向寬鬆政策，降低農村商業銀行和信用社的存款準備金率。

可惜這些政策沒有取得預期的效果。歸根到底，小微與涉農企業融資難的一個重要原因，是它們風險大同時很難達到傳統金融機構信用評估的標準。要讓金融機構給這些企業提供貸款，要麼貸款利率必須高到能夠覆蓋風險，要麼金融機構創新信用評估的方法，沒有第三條路可走。需要放棄的是行政策略，即靠行政命令讓金融機構增加對小微和涉農企業的貸款，同時還不許提高利率。這樣的政策在短期內也許會見到一定的成效，但很難長期持續，而且因為違背市場規律，很可能在利潤率和不良率方面產生負面的後果。

應對之道是採取市場、社團與技術的策略，市場策略是指讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用，利率自由浮動，充分反映供求關係與風險水平。為什麼一些小額貸款公司的小微與涉農業務做得比銀行好，其中一個原因就在於銀行受到更加嚴格的利率管制。社團策略是指金融機構用軟信息替代硬信息做信用評估，比如考察企業家的人品與社會關係等，中和農信和泰隆銀行在這方面都積累了有效的經驗。而技術策略則主要指利用移動終端和大數據分析降低成本，支持金融交易，這就是當前轟轟烈烈的數字金融行業，螞蟻金服和京東金融都在農村做有益的嘗試。

根據上面的分析，我們提出如下政策建議。第一，農村金融要遵循市場的原則，儘快真正實現利率市場化，任何金融交易都要讓利率能夠覆蓋風險。放棄政府對金融機構的行政性要求，同時也應該增加不良考核的靈活性，如果銀行增加涉農企業貸款，不良率必然會有所增加。只要利率足夠高同時銀行提高撥備，不會顯著增加銀行的風險。

第二，金融機構也應該創新信用評估辦法，讓更多的涉農企業滿足信用評估的基本要求。對於缺乏硬信息和抵押資產的涉農企業，既可以通過改革土地產權，讓農地和宅基地成為抵押資產，也可對農業動產實行評估，甚至充分利用軟信息判斷主要借款人的人品和信用狀況。如果央行或其它官方、民間機構能夠加大建立覆蓋面廣、有效性強的徵信體系，對農村金融服務也可以提供十分關鍵的支持。

第三，積極利用數字技術特別是移動終端和大數據分析支持農村金融發展。農村金融交易難做，除了風險大和缺乏硬信息、抵押資產，還存在獲客成本和盡調成本高的問題。近年快速發展的數字金融為解決這個問題指出了一個方向，北京大學數字普惠金融指數在2011年的平均值為40，到2015年已經上升到220，增長450%。更重要的是，從2011年到2015年，國內地級市之間的差距明顯縮小，變異係數從0.47下降到0.10。政府應該鼓勵傳統金融機構和互聯網金融公司積極利用數字技術推動農村金融。

第四，完成農村信用社的改革，取消「省聯社」這一級非行政、非經濟的機構，較少不必要的扭曲。下屬信用社和農村商業銀行的管理可以由董事會負責，監管的責任則應該由銀監會承擔。與此同時，儘可能減少行政性的政策。而對於一些十分重要但又無法承受市場化融資成本的涉農企業和農戶，政府可以通過直接提供財政專項撥款、補貼利差、財政擔保以及政策性金融手段予以支持，但不應作為行政任務強加給商業性金融機構。

本文刊發於《清華金融評論》2017年7月刊

編輯：丁開艷

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