祁連山生態環境問題：基於政府失靈的新環境經濟學解釋

【經嵐觀察】17065

祁連山生態環境問題：基於政府失靈的新環境經濟學解釋

文/李志青

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，對甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞典型案例進行了深刻剖析，並對有關責任人作出嚴肅處理。

在當前生態環境保護和治理過程中，作為被公開的首個地方高級官員由於保護區生態環境問題而被問責的案例，祁連山國家級自然保護區生態環境問題（以下簡稱為「祁連山生態環境問題」的確是一個很好的典型案例，但這絕不僅僅只是環境保護與治理進程中的典型負面案例，而是一個觀察環境保護實踐，並在此基礎上開展環境經濟學理論創新的絕佳案例。

表面上看，是以中央黨政部門為代表的公共行政力量在環境保護過程中逐漸在發揮力挽狂瀾的重要作用，但實際上，祁連山生態環境問題背後所顯現的，是在新一輪生態環境保護工作中，運用非傳統的環境經濟學理論和思路來應對當下的環境問題，主要是體現為如何在環境與經濟的關係中理解政府的力量，以及如何運用政府力量來解決可持續發展問題。

第一，傳統環境經濟學能解釋清楚祁連山生態環境問題嗎？

假如按照傳統的環境經濟學，如何理解祁連山生態環境問題呢？毫無疑問，外部性和市場失靈將是主要邏輯。也就是說，企業的項目建設產生了巨大的環境外部性，並在市場失靈的條件下無法得到有效出清，結果是長期下去，一旦對資源利用和環境的破壞達到較為嚴重的程度，就會爆發出各種資源環境危機出來。此外，從宏觀環境經濟學的視角來看，其背後還存在一個環境與經濟的兩部門關係問題，環境問題是「內生於」經濟發展過程中的。

基於以上的思維，要解決祁連山環境問題，或者說，如果類似的祁連山環境問題如果發生在歐美，譬如黃石公園等，可能的解決辦法其實並不複雜，藥方有二，一是在短期依靠制度消除環境外部性，通過環境稅或排污權交易等方式對外部性成本進行內部化，二是在長期依靠經濟增長來內生性地解決環境問題，體現為居民環境意識的提高、環境保護的運動和輿論壓力、地方政府（黨派）的逐步重視等等。

那麼，這樣的藥方能否用來解決的環境問題，解決祁連山的環境問題呢？事實上，即便在祁連山環境問題的成因上，傳統環境經濟學也無法進行很好的解釋，進一步而言，傳統環境經濟學的藥方也自然是無法有效應用到類似環境問題的治理上。

第二，祁連山生態環境問題的本質是「政府失靈」；

祁連山環境問題看起來是外部性和市場失靈問題，其實是「假外部性」，是典型的政府失靈；根據中央的通報，祁連山生態環境問題與大量的項目違規批建有關係（「當地在祁連山區域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發水電項目，共建有水電站150餘座，其中42座位於保護區內，存在違規審批、未批先建、手續不全等問題」。）

那麼，在的國情下，誰是這些項目的始作俑者呢？可以看出來，只有政府部門才有權批建這些水電能源項目，更直接地，只有發改委等經濟強力部門才能主導這些項目的批建。這樣的違規批建為什麼說是「假外部性」?因為，發改委批建這些項目的時候往往是要做社會經濟效益核算的，建一個項目究竟能有多少經濟效益、社會效益和環境效益，這些都是可以計算清楚的，最後在明知有環境影響的情況下，仍然決定批建這些項目，只有一個原因，那就是社會經濟效益大於環境損失。就此而言，依靠政府之手開展的項目建設決策，與一個企業僅僅考慮自身利益出發，進而造成的外部性是有著本質區別的。這一點在環境經濟學的發源地，歐美國家是無法想象的，因為在歐美國家，政府部門不可能成為某個經濟項目的決策主體。就此而言，祁連山環境問題的本質是政府失靈，是假借市場名義下的「假外部性」。對此，如果繼續沿用環境經濟學的思維來考察祁連山環境問題，無疑是有失偏頗的。

第三，祁連山生態環境問題內生於地方政府主導下的經濟增長偏好；

長期而言，祁連山環境問題無疑也是內生於經濟增長的，正是由於對經濟發展的某種強烈「偏好」，才使得建設項目造成的環境破壞遲遲得不到重視和解決，這一點看似與西方環境問題的宏觀成因也是一致的，但兩者實則有區別，最大的區別在於，在西方市場經濟國家中，環境問題內生於經濟增長中的微觀主體偏好，是微觀主體對於環境的偏好變化形成了環境質量的起伏，但在祁連山的案例中，為何甘肅省主要分管領導到各部門各級官員在18大以來的環境高壓下仍然無動於衷，是對市場力量的忌憚嗎？答案無疑是否定的，祁連山案例通報結果所說明的恰恰是地方政府對經濟增長的偏好已經遠遠超越了市場本身，無論其背後的原因是什麼？（暫時還比較模糊）但中央最高層心知肚明的是，假借經濟名義傷害環境的正是地方政府本身。就此，祁連山環境問題內生於經濟增長的更準確表述是，環境問題內生於政府主導下的經濟增長，或更加直接的是，「環境問題內生於政府的偏好」。對此，值得我們注意的是，政府對於環境改善的偏好是否與經濟本身同步？也就是說，當經濟發出積極或警告信號，要保護環境時，政府是否會同步發出類似信號呢？未必。原因是，政府及政府領導人的決策函數遠比經濟本身來得複雜，也往往更為滯后。

第四，解決祁連山生態環境問題需要環境經濟學的理論和實踐創新；

以上幾點分析帶給我們的最重要啟示在於，解決祁連山生態環境問題，首先必須在理論上搞清楚生態環境問題的來龍去脈，並在理論上提出並論證解決辦法，其中最為重要的一個任務就是，基於政府行為的視角來重構環境經濟學。

重構環境經濟學的任務之一，就要將政府的行為納入到污染成因的解釋中，這是非常具有國情和特色的一個成因，而且這個成因的複雜性在於，政府行為通過各種途徑滲透到環境問題中，使得環境問題的解決變得非常複雜。譬如，國有企業的環境污染問題，其中市場行為與政府行為是交叉在一起的，對環境排污決策有著各自影響，如果不區別開來，那就會陷入傳統環境經濟學的理論陷阱中。再譬如，產權問題上，產權模糊造成的公地悲劇與公有產權間有著怎樣的關係？現行公有產權制度會否造成某種環境保護上的困境？等等。

重構環境經濟學的任務之二，如何才能糾正政府行為？克服外部性和界定排污權是環境經濟學的兩大制勝法寶，出發點都是還原排污行為的全部成本，那麼針對政府行為，如何才能還原這一成本呢？

回答這一問題就必須界定政府在環境破壞中的收益和成本，而要還原政府行為的全部成本，進一步需要的問題在於，究竟是需要依靠政府自身（如上級政府）還是引入市場之手。現在看起來，那些在西方社會行之有效的政策工具，譬如環境稅，如果不能把政府行為納入進去，結果就會像當前有關環境稅的實踐一樣，只能在市場層面上規制企業，而無法真正地在政府層面上改變企業。

總之，傳統的環境經濟學派生於新古典經濟學的範疇，其研究前提就是，在一個相對完善的市場體系中來理解和解決生態環境問題，但就祁連山生態環境問題以及其他的一些重大環境問題而言，對於政府主導型的經濟體系，這樣的前提本身顯然是錯誤的，而解決的方法甚至是背道而馳的。某種程度上，解決生態環境問題，其實就是要一隻政府之手與另一隻政府之手自身進行作戰，市場在此反而是可供選擇用來對抗政府之手的政策工具。這一點，無疑是對傳統環境經濟學的一個顛覆。

李志青 復旦大學環境經濟研究中心副主任