王雄：學校去行政化，可能性有多大？

9月4日《紀委監察報》發表《管住權力之手 剷除校園腐敗》一文指出，近年來，全國各地通報的教育系統違紀案例不在少數，僅江蘇省2016年全省教育系統違紀違法案例就多達1000件。而招生、基建是學校腐敗的易發區。

該文認為：長期以來，中國小校實行校長負責制……由於教育部門放權給校長，校長擁有對學校工作全面負責的權力，既管人管物又管錢，致使校長權力過大，過於集中，與之相配套的監督制約機制則不夠健全。」

筆者與一位校長討論此事，他覺得《國家中長期教育改革與發展綱要》（2010-2020）指出，要建立現代學校制度，就要克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。一方面要擴大學校的辦學自主權，但是，學校權力擴大之後，要加強監管，否則，校長違紀違法案件就會增加。

隨著2020年的臨近，現代學校制度能建立起來嗎？成為人們關注的問題，既要讓管辦評分開，政校分離，又要對學校進行有效監管，看似兩難的任務能否在三年之後建立起來呢？

」

校長真的很難做？

萬老師現在是一所民辦學校初三把關教師，他以前也是一所公立學校的校長。五年校長的經歷讓他有很多感慨，他說：「大約從2003年起，校長的權力越來越小，人事權、財務權都逐步被教育局收走，校長只剩下業務管理權，包括教師職稱、獎懲、培訓，還有課程設置、學生管理等，這就導致校長既要面對學校涉及的方方面面利益衝突，又要保持學校內外的和諧有序，校長在教師眼中看起來很有權力，好像能呼風喚雨，實際上校長很難。」

劉校長是一位年輕的女校長，不過，她任校長已經十多年，獲得過各種級別的獎勵，可算是小有成就。問起她的校長生涯中有哪些感受，她直言道，已經向教育局多次提出從校長位置上退出，實在太累了，各種會議太多，最主要是很少有時間陪孩子，總覺得愧對女兒。可教育局認為，李校長是縣裡的驕傲，哪裡能退呢？

深圳市在很多方面走在全國的前列，那麼學校的情況如何呢？筆者有幸與幾位校長攀談，了解到在行政干預方面，深圳的學校依然難以真正自主。借著大排檔啤酒的後勁，幾位校長都反映「學校最大的問題是有些政府官員的干預太多，不論是哪個部門都能到學校里指手畫腳。」一位四十多歲的校長說：「管安全的來做消防、衛生檢查，這倒可以理解。可是，管人防的來宣傳人民防空，管宣傳的來做反腐敗，這些對國小生看起來都有用嗎？學校是什麼？不是大籮筐，什麼都往裡裝。」

另一位校長則說：「最害怕的是過節，元旦、兒童節、教師節、國慶節等等節日，總有領導來視察，來視察就意味著至少有兩個星期要做很多準備，忙起來就要熬夜。最不能接受的是動不動就停課，越是好的學校，越是難以按照規定的課時完成教學任務。」

如此看來，在官本位的影響下，學校的方方面面都難以自主，可另一方面，學校又存在校長權力過大的情況，這看起來很矛盾，實際上，有著內在的聯繫。

政校關係的30年軌跡

20世紀80年代以來中國小與政府關係的演變經歷了三個階段：首先，80年代初至90年代中期，這個階段是「文革」結束後學校教育的恢復期，不少地方教育部門選任有才幹的校長到學校任職，事業心很強的校長和地方教育部門一起重組學校，在地方政府和學校共同努力之下，為學校制度的恢復起到非常重要的作用。這一時期計劃經濟的痕迹還比較重，學校是政府直接管理的部門。政府對學校不是干預的問題，就是直接管理。但是，隨著改革的深入，學校的自主權開始擴大。特別是校長負責制的推行使一些重點學校有了獨立發展的空間。另一個因素是不少教育局長是非教育專業出身，對教育的管理實際上難以奏效，因而反而比較寬鬆。

20世紀90年代中期後到2005年，這個時期重點學校的校長權力有時候反而大於教育局，因為有招生權，重點學校可以收取贊助費，校長可以靠權力掌握有限優質教育資源的再分配，與政府一把手的關係更加密切，這樣一來他們的權力相當大的。比如一些縣中的校長與縣教育局長的級別相同，因擁有招生權就能讓他們比教育局有更多的發言權。但總體上地方政府對學校的控制有所降低，這類學校的自主性在不斷發展。

2005年至今，隨著地方政府對教育的重視，教育投入在增加，對教育的管理也逐步規範化。從積極面說，校長原本不需要管理財務等業務以外的事情，應該將主要精力用於學校內部的發展。從消極面看，當財務、人事、課程都沒有自主權時，地方政府管理許可權的擴大沒有了邊際，教育行政部門對學校的一切都進行管理指導，這就導致學校自主性的喪失，逐步淪為地方政府的一個職能部門。此外，房地產業的發展也對學校教育造成了很大影響。為了提升某地房產的價格，地產商往往會與當地行政部門結合為利益共同體，在偏遠的房地產開發區建一所好學校，這樣的學校不僅要聽從教育局的指令，還要服從開發商的旨意，如此校長當然不好當。縱觀三十年政校關係的演變，可以看到這樣一個歷程：

▲三十年學校與地方政府關係走向示意圖

規劃向右轉，體制向左轉？

《國家中長期教育改革與發展規劃》展現了政府對教育問題的認識與對相關問題解決的主要思路。其中，有關政校關係的規劃包括兩條：

第三十八條指出「推進政校分開、管辦分離。適應國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關係。適應國家行政管理體制改革要求，明確政府管理許可權和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任。……探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。」

第三十九條指出「落實和擴大學校辦學自主權。政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規範對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。……」

從這兩條規劃目標中，可以看出政府在學校制度方面改革的力度是很大的。這裡有三個關鍵詞：

1

「政校分開，管辦分離」。

當年經濟體制改革的核心內容就是政企分開，管辦分離。今天教育改革提出這個目標令人欣慰。不要說國外的學校如何獨立，就是古代書院如嶽麓書院、東林書院其成就都是在獨立於政府的時期發展得最好。

2

「政府許可權和職責」。這是政校分離的標杆。

政府向著服務型轉變，將政府「主導、領導學校」變為政府「為學校服務」，這是多大的變革呀！不能不讓人們有很多期待。可能有人會覺得這只是空話，可是，如果你查看一些地方政府教育部門的網站，就能夠看到信息公開和為民服務的網頁。如南京市教育網有專門的「公共服務」專欄，裡面有便民服務、辦事指南等內容；上海市教育網專設了辦事大廳，內分學生辦事、教師辦事、學校辦事和社會辦事等。當然還是會有人指出，這是做做樣子的。但是，如果回到十年前，這個現象可能嗎？因此，將政府教育部門的轉型定為一個可預期的目標是非常重要的。從另一個方面說，社會各界市民的參與還不夠，如果大家都參與網上辦事，在出現問題或困難就去要求整改，這個公開就會越做越好。

3

「去行政化」。

這是最核心的舉措，即取消行政級別和行政管理模式。當年為校長設立行政級別時，有一個重要理由就是：為了重視教育，一定要給學校領導確定行政級別。這樣做的結果是不同的學校級別不同，越高的越能得到更多的資源，偏遠的、農村的薄弱學校就越來越差。換句話來說，官本位的教育是官本位的等級社會所致。因此，有人擔心取消校長的行政級別後，校長就更難做了。這是肯定的，在官本位的社會沒有改變之前，取消行政級別對校長來說就是災難。但是，這樣的「災難」必須經歷，才能讓校長們學會如何沒有級別也能做成事情。同時，也能反推政府的制度與職能轉型。

當然，如果很理性地看看這兩年的現實，上述的目標要實現還是有很大難度的。體制在不受制約的情況下必然會導致權力的膨脹。

具體而言，地方政府侵蝕學校自主發展有這樣五個表現：

第一，統一要求配合政府的舉措。某地舉辦經濟洽談會要求學校調整周末休息的時間，政府推進文明城市建設，要求學校舉辦一系列活動予以配合，嚴重干擾正常的教學秩序。

第二，反覆的督導和評價。督導與評價本來是正常的，但是因為政出多門，特別在年終的時候，使學校應接不暇，督導室、教育科、教研室、教科所、宣傳科、工會等等部門，進行重複驗收檢查等，不厭其煩。

第三，整齊劃一的行政要求。有些地方政府不顧不同類型學校的情況，要求統一考試、作息時間、宣傳活動、師資培訓，甚至教師會議、學生會議、家長會議也要統一，學校成為教育部門的直接下屬。

第四，幾乎沒有課程自主權。絕大多數地方將學校課程安排得滿滿，校本課程根本沒有時間實施，學校的個性發展越來越艱難。

第五，完全控制教育財政、招生、招人大權。隨著績效工資的推進，學校基本失去了財政自主權。由於絕大多數地方政府財政尚未公開，一所學校要多少錢才能正常運轉並不取決於學校自身的需求，而是取決於校長與政府的私人關係。招生、招人也是如此，甚至學校需要的人才無法引進，學校不要的人員反而硬性納入。

由此可見，去行政化的改革有多難，有學者說學校改革已經進入深水區，這正是其艱難才更需要改革，為了我們共同的未來，教育改革不僅要加快速度，還要加大力度。但是，什麼是制度改革呢？

制度改革的真正內涵

從古代乃至近代教育史可以看出，學校原本是一個地區的文化中心，是這個地區人們開展縱向與橫向文化交流活動的場所。人們總以為這樣的中心一定是大學，中國小沒有成為文化中心的資格。其實，哪怕是幼稚園也是這個區域社區成員、家長和教育工作者們共享教育文化的基地。因此，從某種程度上講，所謂教育制度的改革實質上是教育制度回歸正常狀態，逐步從權力與金錢控制下擺脫出來，恢復學校的原貌。只有實現了這一目標，去行政化的學校自主發展才能形成民間監督、政府監督的協調模式，現代學校制度也才能真正實現，而要達到這個目標則需要一系列連貫的制度變革。

何謂制度？何謂制度變革？經濟學與社會學從不同的側面對制度進行了大量分析。通常人們認為，學校制度是指一個國家或地區各級各類學校的組織體系及其管理規則。但是，如果從制度經濟學的視角來看，制度的內涵非常豐富，並不是一個定義可以包含的。

諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯.C.諾斯認為，制度是一種約束與限制，人類建立「制度」這種社會遊戲規則的目的是因為「這些約束（制度）與沒有制度的世界相比，它們降低了人們相互作用的成本」。[1]當然這是指有效的制度，如果低效或者無效的制度就是另一種情況了。諾斯指出，制度的主要功能在於向人們提供了一個與日常生活相互作用的穩定結構，提供激勵與約束，來減少因人們的行為及環境複雜性而引起的不確定性。人們對既定的制度安排比較滿意時，制度處於均衡的狀態，人們無意也無力改變制度。當人們對現存制度感到無法提供正常的約束和激勵時，不安與不滿就會使制度處於不平衡的狀態，制度變革即將出現。

僅僅用這個理論來解釋學校制度，與現實的情況還有一些距離，因為，在我們的社會中，對規則和制度的理解比諾斯設想的要複雜。這就是因為現實社會除了有一套看起來很明確的制度之外，還有一套與之若即若離的潛規則，這就需要我們加入社會學對制度的解釋。哈貝馬斯從社會交往的角度審視了制度，他認為「人們在日常交往實踐的有效範圍內，形成了一種跨越多層面的交往理性，這種交往理性同時還為徹底被扭曲的交往和生活方式提供了一種準繩」。[2]哈耶克作為新自由主義學派的代表，將制度與預期相聯繫，認為「制度必須被定義為一種狀態，在這種狀態下，人們能夠根據他們各自的專有知識形成對他人的行為預期。這種預期通過使人們行動的相互調適成為可能，從而被證明是正確的」。這兩個解釋就包含了潛規則，使我們能夠更好地理解學校制度及其變革的基礎。綜合上述經濟學與社會學的解釋，我們可以得到這樣兩點認識：

第一，學校制度是什麼？是以學校為中心的不同利益群體相互作用的行為模式。首先需要說明的是，不少人以為制度就是寫在紙上或貼在牆上的規章，但實際上，未能體現在行為層面的都是一紙空文，並不具備制度的真正內涵。其次，利益群體涉及學生、學生家長、教師、職工、學校管理者、地方政府等。而行為模式比較複雜，為此需要設計了一個分析框架，即包含行為的顯性和隱性、強勢和弱勢兩個維度的分析方法，用以分析不同利益群體在相互作用時所處的地位。

▲學校制度的行為分析框架

我們選擇具有代表性的制度來分析，如開學典禮、學生會或教職工大會、招生腐敗、學生社團。

「開學典禮」。這無疑是顯性制度，學校領導、教師、學生都參與其中，有些地方教育局領導也參與，以體現其對教育的關心。但是從強勢行為的主體看，不少學校開學典禮屬於某一級領導的，因為，這些學校的典禮都是校長等領導講話，教師、學生都是聽話的人，聽話的行為當然是弱勢行為，因此，這個典禮屬於學校或教育局領導，而不屬於學生，家長更談不上。結論是：這個制度是屬於學校與教育局領導的顯性強勢行為，並成為慣例，當然這是行政化的結果。

「學生會或教職工代表大會」。這也是顯性制度，在很多學校的制度裡面都有，每次召開會議時看起來都很隆重。但是，另一方面，學生會和教職工大會每年只開一次，平時也沒有實質性活動，因而在開的時候是顯性的，看起來好像也是強勢的，但是作為制度，學生或教職工在制度運行中的表現依然是弱勢的，從日常的情況看，這兩個制度是否正常進行，特別是體現強勢行為的監督功能能否到位，是說明制度強弱的關鍵。

「招生腐敗」。這個行為自然是隱性的，當然不能公開舉行。但是，學校招生權具有強勢需求，只要校長權力不受監督或者監督不力，在學校里無人敢監管，如此強勢必然導致有些校長為了自身利益獨自運作，導致腐敗不斷。因此，雖然屬於隱性的潛規則，但如果學校的法治不健全，這個潛規則也必然會長期存在。

「學生社團」。大多數學校既沒有社團的組織形式，也沒有社團的活動，甚至有學生要成立社團，還會引起學校相關部門的不滿，以非法的名義取締。於是，學生社團就只能以隱性的方式存在，自然也只是弱勢的行為，常常不可持續。

由上述分析可見，去行政化為何難以實行，是因為學校本身的行政化程度已經很深，行政思維和行為早已習以為常，並滲透於各項活動之中。與學校相關的利益群體中，最為重要的是學生、家長和教師職工，但是，他們真正擁有的強勢且顯性的制度化的行為非常少，即使擁有參與權的開學典禮等重要活動，他們也處於弱勢的地位。這也從另一個角度說明：凡是給學生、教師、家長更多參與機會的學校，一定都是有聲有色、充滿活力的學校；相反，凡是剝奪學生、教師、家長參與權利的學校一定是行政化過度，官僚化嚴重的學校。

校長雖然是學校的領導，但是，他只是為師生服務的領導，並不是學校一切活動的中心。同理，地方政府也不是學校教育的中心，他們也應該把師生作為自己服務的主要對象。說的更直白一些，不能靠提高校長的級別來重視教育，也不能僅僅給校長放權來重視教育，因為這麼做的結果依然是行政化的方式。重視教育及去行政化的核心是讓學生和教師真正成為學校的主人。

第二，制度演變有著複雜的變革周期。制度的變革需要付出代價，即便制度處於不平衡的狀態，要想變革也需要有足夠的動力。不過，現實社會並沒有永恆不變的制度。社會學研究揭示了制度本身的生命周期。制度從形成到衰亡包括四個階段：（1）形成階段：這是制度的初創階段，有許多不完善和不成熟的地方需要改進；（2）成熟階段（也可以稱為效能階段）：比較能夠適應社會現狀，有效性強，是制度發展的黃金階段；（3）形式階段：制度的有效性減弱，開始走向形式主義，制度的功能不能正常發揮，需要進行調整和改革；（4）消亡階段（也是制度的萎縮階段）：這一階段制度的概念系統不明確，規範系統不健全，群體系統不協調，制度完全不能發揮其功能，需要以新制度代替舊制度來實現制度的更替。

用這個歷時性的分析方法來看學校制度，需要我們找出制度中能夠凸顯政校關係的行為，從中我們可以看到這樣的結果：

萬老師現在是一所民辦學校初三把關教師，他以前也是一所公立學校的校長。五年校長的經歷讓他有很多感慨，他說：「大約從2003年起，校長的權力越來越小，人事權、財務權都逐步被教育局收走，校長只剩下業務管理權，包括教師職稱、獎懲、培訓，還有課程設置、學生管理等，這就導致校長既要面對學校涉及的方方面面利益衝突，又要保持學校內外的和諧有序，校長在教師眼中看起來很有權力，好像能呼風喚雨，實際上校長很難。」

劉校長是一位年輕的女校長，不過，她任校長已經十多年，獲得過各種級別的獎勵，可算是小有成就。問起她的校長生涯中有哪些感受，她直言道，已經向教育局多次提出從校長位置上退出，實在太累了，各種會議太多，最主要是很少有時間陪孩子，總覺得愧對女兒。可教育局認為，李校長是縣裡的驕傲，哪裡能退呢？

1

教師專業發展。

隨著新課程向深度推進，教師專業發展問題越來越受到重視。在各地教育局的指導或要求下，各級學校也制定了發展計劃與制度。這是一個顯性的、具有強勢地位的新制度。在大多數地區或學校中，該制度處於生命周期的第一階段。少數地區或學校成立了教師發展中心，制定並實施了以教師自主選擇為基礎的專業發展制度，且發揮良好的作用。該制度就處於生命周期的第二階段。如成都市溫江區教育局教師教研與發展中心加大教師培訓的力度，克拉瑪依市教育局建立了比較完善的教師專業發展培訓制度。

2

教育督導制度。

1995年全國人大通過了《中華人民共和國教育法》，正式確定了國家教育督導制度，各地也紛紛建立相應的制度，並成立政府教育督導室。教育督導的核心是教育公平與教育質量。前者是政府工作的重點，後者是評估學校的核心。在這個制度正常運行的地區，教育督導制度是地方政府必須影響學校的行政行為，「去行政化」並不是完全不要行政的影響和約束。因此，所謂「去行政化」並不是說政府對學校不再過問了，而是指去除過度的行政干擾和學校本身的官僚化，代之以學校自主的行為和更為專業化的行為。

就教育督導制度而言，各地的差異很大。有的地區至今都沒有真正實施過教育督導，因為，督導的方向是錯誤的。《教育法》第二十四條規定：國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。因此，教育督導的主要對象是政府和教育行政部門，其次才是公辦學校。對學校而言相應的是教育評估制度。由此可見，有些地區的教育督導制度一直處在生命周期的第一階段，既不符合督導的宗旨，制度本身也很不完善。另一些地區變成了僅僅對學校進行應試質量檢查的制度，其運行已經沒有實質性意義，對教育公平和教育質量都沒有產生任何實質性的影響，這些地區的教育督導制度就進入了第三階段：形式主義階段。當然，做得好的地區已經進入第二階段，正在發揮著積極的作用。比如上海人大於2015年2月通過《上海市教育督導條例》，其中第十七條指出「教育督導機構對人民政府相關職能部門和下級人民政府實施綜合督導，應當聽取有關社會公眾和相關行業協會等社會組織的意見；對學校實施綜合督導，應當聽取學生及其家長、教師、社區單位等方面代表的意見。參與人員應當通過隨機方式產生，不得指定。」這在督導制度方面走在了前面。

有沒有處於第四階段的制度呢？不少地方政府在學校長期設立舉報投訴制度，用一個信箱掛在學校大門口或相應的位置，信箱上的鎖早已銹跡斑斑，這個制度就已經處於消亡時期。

如何讓「可能」成為「必然」

《國家教育改革與發展中長期規劃》的發布說明「去行政化」已經成為政府、學校和社會的共識，那麼，現在的重要問題是：怎麼做得到？

學校制度改革涉及到與學校相關的政府、社會、學生、教師等很多層面，因此，很多人看到如此複雜的背景就會望洋興嘆，感到這是一個遙遠而不可及的目標。但是，從制度生命周期的特徵來看，目前的學校制度中有很多已經不適應社會經濟的發展，學生、教師、家長痛恨其處於弱勢的狀態，不少制度形同虛設，並沒有真正發揮作用，由此可見，舊制度已經處於第三或第四階段，遲早要被新的現代學校制度所取代。

然而，最為弔詭的是：能否用行政的力量「去行政化」？

過去三十年的發展讓我們看到的事實是：不論地方政府如何強調學校要自主發展，學校的自主發展都不可能真正做得到。而就政府本身來看，從全能型政府在向服務型政府轉變的過程中，行政化的力量更為強大，因此，人們不禁要問：「去行政化」如何做得到？

因此，這個變革絕不只是教育部的事。舊制度是人們傳統行為的匯總，要改變就需要從人們的行為開始。說得更為直接一點兒，就是從已經明白這個道理的人開始，用一種新的行為來取代舊的行為。新行為的匯聚將建立新的行為模式，進而逐步成為一種穩定的新制度。經濟學家們在回顧三十年經濟改革時，發現最有價值的變革是小崗村農民的改變。

這是行為變革最典型的例證。當然，這樣的變革在的國情下需要上層的肯定。後來的企業改革也是如此，「摸著石頭過河」是改革成功凸顯的實踐哲學，這對學校制度改革有著極為重要的啟示。

所謂自主發展，其實是所有具有獨立思考力的政府官員、校長、教師、學生、家長或社會人士主動或自動參與到與制度變革相關的行動中來。等待上級命令的學校永遠不可能自主。另一方面，國家需要出台《學校法》，來保障學校的自主發展權利，同時，限定地方政府對學校自主發展的干預，除非是教育部門，其餘任何政府機構都沒有權力進入學校開展教育活動。即使是教育部門其行為也應該確定邊界。

早在2004年4月成都市青羊區教育局下發了《成都市青羊區教育局關於學校成立「民主管理委員會」工作的要求》，把成立「民主管理委員會」提上學校議事日程。5月教育學會成都市青羊實驗學校成立了全區第一個學校民主管理委員會，儘管一場以「現代學校制度」為核心的變革探索未能堅持下去，但是，為全國學校制度改革提供了範例。

2016年12月第五屆地方政府教育創新獎發布，「重慶市綦江區：推行學區自治，激活社會責任」「山東省青島市：依法治教，推進區域教育治理現代化」兩個案例正是現代學校制度在行為變革方面的代表，這些勇於嘗試製度變革的學校是教育變革的真正動力。可以樂觀地預測，在十年之後，當前堅硬如冰的傳統學校制度的很多部分將進入「消亡階段」，而一系列全新的「去行政化」制度將逐步發展起來。

[1] 王雪梅、謝實：《西方經濟學簡史》，昆明，雲南人民出版社，2005年7月第一版，第233-236頁。

[2] 趙靖偉、司漢武：《關於制度的社會學研究綜述》《西北農林科技大學學報(社會科學版)》 2008年第2期。

本文為教育思想網原創

本文作者：王雄

21世紀教育研究院副院長，江蘇省特級教師，正高級教師。