科研成果 | 黃群慧：工業化後期中國經濟面臨的趨勢性變化與風險

作者 黃群慧

來源 《經濟學人》

摘要

2010年以後進入工業化後期，這個時期也正是步入經濟增長新常態的過程。這個過程出現了一些趨勢性的變化，在把握和順應這些趨勢的同時我們也面臨著相應的風險，需要高度重視和加以防範，這些風險包括：順應經濟增速放緩的趨勢性變化，但不能放任增速下滑出合理的區間，要防範「經濟失速」風險；在認識到並順應經濟服務化趨勢的同時，必須防範「製造業空心化」的風險；順應產業結構高級化趨勢，但要避免「技術升級陷阱」；推進「兩化」融合趨勢，直面「新工業革命」帶來的競爭風險；順應去產能化趨勢要求，同時化解由於去產能化而產生的債務風險；順應供給要素集約化趨勢，但要充分認識到要素市場化改革的困難；積極推進向功能化產業政策主導轉變，但要避免功能性產業政策的失效風險；順應產業向全球價值鏈高端攀升趨勢，化解來自於發達國家和新興經濟體的「雙端擠壓」風險。

關鍵詞

工業化後期 新常態 趨勢性變化 經濟風險

改革開放以來，經濟快速增長有賴於成功地推進了工業化進程。工業化理論認為，一個國家或者地區的經濟發展過程可以劃分為前工業化、工業化前期、工業化中期、工業化後期和后工業化階段，每個階段轉換都伴隨著經濟發展的重要特徵變化。我們的長期跟蹤評價表明，2010年的工業化水平綜合指數已經達到66，這意味著2010年以後將進入到工業化後期（陳佳貴，黃群慧等，2012）。在整個工業化國中期，工業化進程的特徵可以概括為：人口眾多的大國工業化、長期快速推進的工業化、低成本出口導向的工業化、區域發展極不平衡的工業化（黃群慧，2013）。但近幾年，在進入工業化後期，的工業化進程的特徵正在發生改變，正在從高速、低成本、出口導向、不平衡的發展「舊常態」向中高速、基於創新的差異化、內外需協調和區域平衡的發展「新常態」的轉變。這個轉變能否實現，事關能否順利走完工業化後期階段，最終實現工業化。本文試圖分析工業化後期階段經濟面臨的趨勢性變化與風險，把握了這些趨勢性的變化，認識存在的相應風險，才會對工業化後期經濟發展特徵有深刻的認識，進而有助於制定科學的工業化戰略和經濟政策。

一、經濟增速放緩趨勢與「經濟失速」風險

2001年到2011年，經濟增長率年均為10.4%，而2012年和2013年，經濟全年增速均為7.7%，2012年到2014年上半年，各個季度的經濟增長率都在7%~8%之間。經濟增長前沿課題組（2014）預測2014年經濟增長率為7.4%，未來5年增長率預期為6.4%~7.8%；國務院發展研究中心「中長期增長」課題組預測2014年經濟增長為7.5%，2015年為7.3%，未來十年平均增速為6.5%（劉世錦，2014）。同樣，改革開放以來，工業經濟維持了高速增長，然而三年來卻出現了明顯的下滑趨勢，2012年和2013年規模以上工業企業增加值增速僅僅為10%和9.7%，比2011年分別下降了3.9和4.2個百分點，且2014年1-11月份進一步下滑到8.3%。我們預計2014年全年，規模以上工業企業增加值增速將維持在8.3%左右，比2013年下降1.4個百分點。因此，連續三年經濟增速已表現出明顯的放緩趨勢。

經濟增速放緩之所以成為一個趨勢性的變化，而不是一個周期性的短期下降、將來會「V」型反彈，理論界給出了基本判斷是的潛在經濟增長率下降了，步入了一個新的發展階段。潛在經濟增長率下降的原因，其中比較有代表性的是人口紅利視角的解釋（蔡昉，2013）。基於人口紅利理論，經濟之所以能夠高速增長多年，主要來自於與勞動年齡人口增長、人口撫養比下降相關的人口紅利，由於在2004年出現了以民工荒和工資上漲為標誌的「劉易斯轉折點」，在2010年勞動人口達到峰值出現負增長，人口紅利消失了，潛在經濟增長率下降將是必然的，經濟發展階段將發生根本性的變化。另外還有解釋認為，經濟進入了結構性減速階段，正處於由投資驅動工業化高增長向效率驅動城市化穩速增長過渡的階段（經濟增長前沿課題組，2013）。而有的學者則認為進入了增長平台轉換期，現在經濟增速下降不是同一平台的短期波動，而是不同增長平台的轉換（劉世錦，2013）。從工業化進程看，各國歷史經驗表明，工業化後期與工業化中期相比，一個重要的經濟發展特徵變化是在工業化中期由於依靠高投資、重化工業主導發展而支撐的經濟高速增長將難以為繼，工業化後期由於主導產業的轉換、潛在經濟增長率下降經濟增速將會自然回落（黃群慧，2014）。

既然經濟增速放緩是一種趨勢性變化，宏觀調控的目標主要就不是依靠反周期刺激保持高增速，而是要順應這種趨勢，但這並不意味著可以容忍經濟增速下滑出合理的區間，對「經濟失速」風險不加防範。必須要堅持「底線思維」，以潛在產出增長率為基礎確定一個宏觀調控的合理增速區間，通過系統的工具保證經濟在這個合理增速區間運行，通過貨幣政策對短期需求發揮調節作用，在提高經濟下行容忍度、增加經濟韌性同時，守住不發生系統性金融危機和財政危機的底線。雖然說不強刺激，但經濟發展中，需要使用降息或降准等貨幣政策工具時也要及時使用（國家行政學院經濟形勢課題組，2015）。實際上，從高速「舊常態」走向中高速「新常態」的過程，就是從一個穩定均衡走向另一個穩定均衡的過程，這個過程往往不是一帆風順的，而是會出現波動與跳躍，會有所謂的「突變」、「混亂」或「危機」。而「底線思維」的核心就是要避免或者妥善處理新舊均衡狀態轉換過程中的「突變」、「混亂」或者「危機」，從而保證經濟在不「失速」的前提下順利走向「新常態」。

二、經濟服務化趨勢與「製造業空心化」風險

伴隨著2011年以來經濟增速放緩，經濟服務化的趨勢十分明顯。到2013年，服務業增加值佔GDP比例達到了46.1%，而工業增加值佔比為43.9%，服務業佔比首次超過了工業，成為最大佔比產業。無論是從的工業化進程看，還是從產業結構高級化趨勢看，2013年服務業產值比例首次超越工業產值比例，在一定程度上是一個具有象徵意義的轉折點。2014年上半年經濟增長速度為8%，高於第二產業7.4%的增長速度，服務業佔GDP的比重繼續上升達到46.6%，從統計上看服務業成為了供給的主要驅動力。長期以來，大力發展服務業、推動產業結構的轉型升級一直是產業政策的激勵導向和發展戰略的目標方向，2013年服務業產值比例超過工業產值比例，這既在一定程度表明了經濟政策的有效性，也成為經濟發展階段變化的一個重要標誌，可以預見這種趨勢日後還會更加明顯。

但是，在清楚認識到並順應經濟服務化的趨勢同時，我們還必須防範「製造業空心化」的風險。雖然還沒有趨勢意義上的製造業向外轉移，但當前由於可持續發展的訴求日益強烈以及瀰漫著一些工業和服務業關係的錯誤認識，一味強調大力發展服務經濟，也加重了這種「製造業空心化」風險。因此防範「製造業空心化」，關鍵是不能因為經濟服務化的趨勢而看低製造業在經濟發展中的重要地位。我們必須認識到以下幾點：第一，統計意義的三次產業分類及其數據，扭曲了一個經濟體的最終產出的真實情況，由於工業生產具有「迂迴生產」的特性，本屬於工業生產過程的中間產出，都被統計為服務業了，這意味著採用三次產業產值比例來判斷是否處於主導地位，是一種統計意義的方法，直觀簡便但並不全面。第二，從一個經濟體的能力角度看，雖然製造業在發達市場經濟國家經濟總量中的比重不斷下降，但製造業本身所蘊含的生產能力和知識積累卻是關係一國經濟長期發展績效的關鍵（Hausmann& Hidalgo，2011）。第三，從工業和技術創新的關係看，工業特別是製造業不僅是技術創新的主要來源，而且還是技術創新的使用者和傳播者。20世紀末期美國的「新經濟」之所以破滅，在很大程度上是由於信息技術還沒有發展到可以在製造業廣泛的使用，只是更多的停留在「技術革命」而非「工業革命」層面。Pisano&Shih(2012) 用產業公地（industrial commons）概念分析了製造業對創新的支撐作用，認為製造業構成了一個國家和地區創新能力的重要基礎，是創新生態系統中的核心環節之一，創新只有在研發部門與製造部門頻繁地溝通和互動中才能順利實現。美國過去大規模的離岸外包和「製造業空心化」損害了本國創新能力、破壞了創新生態系統，進而埋下了金融危機的根源。第四，服務業勞動生產率低速增長特徵以及服務業的低效率顯著制約了服務業對經濟發展支撐作用的進一步發揮。Baumol（1967）的「服務業成本病」理論在有一定的適用性。不僅如此，另外的一份研究表明，貿易部門(主要是工業部門)與非貿易部門（主要是服務業部門）的TFP增長率之比為2.04，而美國為1.47，日本為1.17，歐盟為1.0（陳昌盛、何建武，2014），這意味著要從工業主導的經濟轉向服務業主導的經濟，將會面臨更大的效率損失。如果過快推進經濟從工業主導向服務業主導轉變，將面臨勞動生產率加劇衰退的情況，效率失衡問題將變得十分嚴重，經濟運行風險將陡然上升，甚至有可能陷入「中等收入陷阱」。第五，加快生產性服務業發展是服務業發展的戰略重點。一方面，推進從工業大國向工業強國轉變、促進位造業轉型升級，對生產性服務業發展有極大的牽引需求，進而有利於生產性服務業的發展。另一方面，促進生產性服務業發展，有利於引領產業向價值鏈高端提升，有利於製造複雜產品能力的提升，有利於製造業轉型升級和經濟結構調整。因此，加快發展生產性服務具有重要的戰略意義,應該以加快生產性服務業發展為戰略重點，推進工業和服務業的協調發展。

總之，雖然2013年國民生產總值中服務業產值比例超過工業，但工業對經濟發展的重要地位沒有變化。當前服務業還無法完全替代工業成為經濟的主導力量，服務業發展戰略的重點應是圍繞「做強工業」而大力發展生產性服務業。

三、產業結構高級化趨勢與「技術升級陷阱」風險

隨著工業化進程的推進，產業結構也在日趨高級化。從工業產業內部結構變化看，高加工度化和技術密集化趨勢明顯，技術密集型產業和戰略性新興產業發展迅速。在整體工業增速下滑的背景下，工業中的原材料行業、裝備製造業和消費品行業中，裝備製造業增長迅速，居三大行業之首。2014年1-10月份製造業仍維持了9.5%的增速，而採礦業，以及電力、燃氣及水的生產和供應業卻僅僅維持了4.8%和3.1%的增速。從具體行業看，高技術產業增速一直高於工業平均增速，節能環保、新一代信息技術產業、生物製藥、新能源汽車等行業發展尤為迅速。2014年1-10月份期間，增長最快的10個行業分別是廢棄資源綜合利用業，燃氣生產和供應業，文教、工美、體育和娛樂用品製造業，金屬製品、機械和設備修理業，汽車製造業，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備製造業，醫藥製造業、計算機、通信和其他電子設備製造業，金屬製品業，這些行業都保持了兩位數的增速，這反映產業結構向清潔化、高加工度化和技術密集化的高級化方向發展的趨勢。

工業化後期，相比之前從勞動密集型產業主導向資本密集型產業主導轉換，工業結構資本密集型主導向技術密集型主導轉型升級面臨著更大的困難，許多發展家由於長期依賴低成本要素和技術引進，被鎖定在價值鏈低端，形成制度慣性和路徑依賴，無法實現這個轉型升級過程，在較長時間內難以實現製造技術從中低端向高端、從模仿創新向自主創新、從產品創新向工藝創新的突破，導致經濟長期徘徊不前。對應於「中等收入陷阱」，可以認為這是「技術升級陷阱」，（國家發改委產業經濟與技術經濟研究所，2014）。實際上，這些年在科技創新投入上大幅度增長，2013年R＆D投入佔GDP比重達到2．09％，居發展家首位，超過了部分高收入國家水平；研發人員規模已達360萬人年，居世界第一；也在一系列關鍵領域取得了重大突破。但是，目前創新能力還有待加強，整體上還未進入世界先進行列，尤其是核心技術自主性很差，的紡織機械、高端機床、高速膠印機、集成晶元製造設備和光纖設備製造設備產品進口分別達到70%、75%、75%、85%和100%。當前，制約科技創新能力提升的關鍵主要已不是科技創新投入少的問題，而是科技創新體制機制還有許多方面亟待完善，嚴重影響到了科技創新投入的產出效果，造成科技創新效率低下。當今時代的科技創新是一項十分複雜的系統工程，其創新效率取決於複雜的創新生態系統的運行效率。國際上創新活動的競爭，不僅僅是一個企業、或者一個產業的競爭，而是一個創新生態系統的競爭。因此，加大體制機制改革，完善創新生態系統，是未來能否擺脫「技術升級陷阱」的關鍵。這裡的體制機制改革，不僅僅包括科技創新體制機制改革，還涉及到整個社會經濟體制改革，包括政府管理體制、貨幣金融制度、財稅制度、土地制度、幹部考核制度、產權保護制度、文化體制等各個方面的改革。必須強調的是，避免「技術升級陷阱」，需要的是整個創新生態系統的構建和完善，需要的是全方位的鍥而不捨的努力。

四、「兩化融合」趨勢與「新工業革命」風險

自2003年以來，一直推行努力推行以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化的「兩化融合」的新型工業化戰略，這些年在「兩化融合」方面已經取得了很大成就，對快速的工業化進程起到了很好的促進作用。從世界範圍看，在進入工業化後期以後，其工業化又與發達國家的「再工業化」疊加。以重振製造業和大力發展實體經濟為核心的「再工業化」戰略，並不是簡單地提高製造業產值比例，而是通過現代信息技術與製造業融合、製造與服務的融合來提升複雜產品的製造能力以及製造業快速滿足消費者個性化需求的能力。從這個意義上看，發達國家的「再工業化」的核心內涵也是「兩化融合」，通過「兩化融合」使得製造業重新獲得競爭優勢。雖然製造業信息化趨勢的源頭可以追溯到20世紀八九十年代，但金融危機后，隨著對製造業發展的重視，美國提出《製造業行動計劃》，德國提出工業4.0計劃，歐洲提出《未來工廠計劃》，等等，於是，製造業信息化成為世界工業化進程的重要趨勢。製造業信息化表現為人工智慧、數字製造、工業機器人等基礎製造技術和可重構製造、3D列印等新興生產系統的技術突破和廣泛應用，這也構成了「第三次工業革命」的主要內容。但是，「第三次工業革命」不能僅僅理解為由3D列印、工業機器人等個別新的製造技術和設備的出現和應用引起的突變，實質是一個由信息技術創新引發的內涵豐富的、多層次的、已經發生突破但仍處於演進中的工業系統變革。雖然這場變革是「第三次工業革命」，但並不意味著是一夜來臨的，實際上1954年5月24日第一台晶體管電子計算機誕生，現在已經有60年的歷史。但是現在提出「第三次工業革命」是合適的，主要是因為信息技術的發展及成本大幅度降低，使信息技術在工業生產製造中得到大規模使用並引起了製造範式的革命性的變化。

「第三次工業革命」成為世界工業化進程中突出的新趨勢，這種趨勢對工業化進程形成了直面的競爭關係，可能會形成衝擊和挑戰(黃群慧、賀俊，2013)。一方面，進一步弱化的要素成本優勢，必須推進低成本工業化戰略轉型。「第三次工業革命」加速推進了先進位造技術應用，必然會提高勞動生產率、減少勞動在工業總投入中的比重，的比較成本優勢則可能會加速弱化。另一方面，對產業升級和產業結構升級形成抑制。現代信息技術的應用提升了製造環節的價值創造能力，使得製造環節在產業價值鏈上的戰略地位將變得與研發和營銷同等重要，過去描述價值鏈各環節價值創造能力差異的「微笑曲線」有可能變成「沉默曲線」、甚至「悲傷曲線」。發達工業國家不僅可以通過發展工業機器人、高端數控機床、柔性製造系統等現代裝備製造業來控制新的產業制高點，而且可以通過運用現代製造技術和製造系統裝備傳統產業來提高傳統產業的生產效率，因而，「第三次工業革命」為發達工業國家重塑製造業和實體經濟優勢提供了機遇，曾經為尋找更低成本要素而從發達國家轉出的生產活動有可能向發達國家回溯，導致製造業重心再次向發達國家偏移，傳統「雁陣理論」所預言的后發國家產業趕超路徑可能被封堵。這些挑戰和衝擊，對在工業化後期加速推進更高層次的「兩化融合」提出了新的要求。

國際金融危機后，產能過剩問題日益突出。由於目前處於工業化後期階段，試圖等待經濟形勢復甦后依靠快速經濟增長來化解產能過剩已幾無可能。進入了工業化後期，已經是名副其實的工業經濟大國，有200多種工業產品產量居世界首位，接下來的任務是由工業大國到工業強國。在從大到強轉變的過程中，產能過剩從以前相對過剩轉為現實的絕對過剩，也就是說，以前周期性產業過剩後來都可以慢慢通過長期需求消化掉，但到工業化後期以後，許多產業的年度需求峰值已經達到，不可能有長期需求把峰值吸收掉了。例如煤炭行業，有研究預計煤炭消費總量的峰值應在2015年，到2017年原煤消費總量會降低到35億噸左右，而目前生產和在建產能為55億噸，產能絕對過剩問題十分突出；又如鋼鐵行業，有研究表明，發達國家均在完成工業化進程之後達到國內鋼鐵消費峰值，除了日本和德國以外，大多數國家平均為0.6噸/人左右，如果按照2013年7.8億噸的粗鋼產量測算，人均粗鋼消費量已接近0.6噸，逼近了發達國家鋼鐵消費峰值，鋼鐵消費已接近飽和水平，這意味著內需層面很難實現爆髮式增長以在短期內消化2億噸左右的過剩產能（黃群慧，2014）。產能過剩的矛盾如果得不到化解，在微觀層面，會出現惡性價格競爭，企業效益大幅下滑，大量企業破產，員工失業等現象，在宏觀層面，會導致環境問題日益嚴重，系統性經濟風險加劇，有可能進一步產生經濟危機，從而影響社會經濟穩定發展。因此，一方面產能過剩已經無法通過周期需求逐步化解，另一方面產能過剩對微觀和宏觀經濟影響巨大，因此政府必須出面治理產能過剩。政府先後出台了《國務院批轉發展改革委等部門關於抑制部分行業產能過剩和重複建設引導產業健康發展若干意見的通知》（國發〔2009〕38號）、《國務院關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）等一系列治理產能過剩的政策，從這個意義說，宏觀經濟進入「去產能化」時代。與成熟的市場經濟國家不同，的產能過剩問題有市場自身供求關係變化引起的經濟周期波動方面的原因，有工業化階段方面的原因，但更為關鍵的是經濟體制與發展方式的原因。由於產能過剩的嚴重性、原因的複雜性和發展方式轉變任務的長期性，這種去產能化的任務不可能一蹴而就，去產能化趨勢還將持續較長時間。

由於去產能加大了整個經濟的債務風險，我們必須高度重視並有效防範。在去產能化過程中，一些企業因自身經營不善會關閉破產，一些企業會因生產能力落後被要求淘汰。這就造成產能過剩行業的債務風險存在向其他行業傳導的可能：一是對供應商應收貨款償付困難，將債務負擔傳導到上遊行業；二是由於經營不善或關閉、破產，造成繳納稅收額下降，減少了地方投融資平台的收益，使其負債率提高；三是製造業企業效益的下滑和去產能化將會給按時償還商業銀行和「影子銀行」本息帶來嚴峻挑戰，金融風險有可能進一步積聚加大。更為嚴重的是，絕大多數產能過剩行業都屬資本密集型，前幾年大規模集中投資意味著現在處於大規模集中還貸期，因此，現階段這些產能過剩企業現金流日趨緊張，出現破產和債務違約的風險日益加大。

為防範由於去產能化而產生的債務風險，要注重以下政策：一是統計部門要建立產能利用月度發布制度。統計部門要儘快建立和完善產能過剩的判斷和評價體系，按月度發布綜合產能利用率和具體行業產能利用率，這一方面用於支持中央的決策，另一方面也有利於引導企業的投資行為，促進資源合理配置。二是完善金融風險防火牆。優化貸款審批和評估機制，一方面優化存量，繼續加強對產能過剩嚴重行業貸款的風險管控，針對具體行業產能過剩原因實施差別化信貸政策。另一方面控制增量，優化調整信貸結構，要在對未來行業走勢做出科學判斷基礎上決定貸款投向，嚴控對落後產能的信貸支持。三是促進產業升級和新興產業的發展。化解產能過剩既要做好淘汰落後產能、削減落後產能的「減法」，又要做好加快產業升級、做大新興產業的「加法」，將過剩產業內的投資資金引導到具有巨大市場發展前景的產業中去。

六、供給要素集約化趨勢與要素市場改革滯后風險

進入工業化後期，決定經濟增長的供給要素條件發生了明顯的變化。從勞動力要素看，到2010年以後，由人口年齡結構產生的「人口紅利」逐步消失，2012年末，15-59歲勞動年齡人口比上年減少了345萬，第一次出現了絕對下降，2013年則進一步減少了244萬。勞動參與率自也在不斷下降，已經從2005年的76%下降到70.8%；從資本要素看，工業資本邊際產出率不斷下降，2002年工業邊際資本產出率為0.61，2012年則下降至0.28；從全要素生產率來看，2003-2012年期間工業經濟全要素生產率增長率年均值為-0.051個百分點，2008-2012年期間工業經濟全要素生產率增長率年均值更是下降至-1.82個百分點（江飛濤等，2014）。勞動人口年齡結構變化、全要素生產率和資本邊際產出遞減的趨勢共同表明，經濟發展的中長期供給要素正在發生變化，國內勞動力、資金、土地、資源和技術等要素正日益稀缺。具體表現為，在勞動力成本不斷上升的同時勞動力市場面臨「招工難」和「就業難」的局面，高投資受到槓桿率過高的約束日益難以為繼，以技術引進為主導的技術創新方式受到諸多挑戰，資源環境約束不斷加強，等等。在要素供給趨緊的背景下，的經濟增長主要依靠要素數量投入來驅動的格局越來越難以維持，必須實現從供給要素數量驅動到供給要素質量驅動的轉變，也就是說，供給要素集約化就成為經濟可持續增長的必然要求，這種趨勢也就成為一種必然。

面對勞動、資本等要素紅利逐步消失，要素供給的瓶頸制約作用日益增大，要素集約化要求日益強烈，必須深化要素供給市場改革，提高要素供給的質量和效率。迄今為止，相對於一般商品市場，要素市場改革還相對比較滯后，甚至有人認為是嚴重滯后。事實上，目前在經濟、社會中的諸多深層次矛盾均是要素市場化滯后的外在表現，如城鄉差距大、收入差距過大、教育公平問題、中小企業融資難、農地補償糾紛、科技成果轉化不夠等現象。目前要素市場化改革滯后，不僅是外在的市場交易形式的壁壘，更主要的是市場主體的權屬的多元二元結構。這種二元結構不僅表現在城鄉二元要素結構，還表現在不同所有制企業之間存在的二元要素結構。十八屆三中全會提出「市場在資源配置中起決定性作用」，與十四屆三中全會同樣是強調市場的作用不同，十八屆三中全會中的「市場」則更突出關注的是要素市場化，也就是說，與以往市場化改革主要集中於包括消費品、生產資料在內的一般商品市場不同，此次改革集中關注的市場化內容主要是，包括資本、土地、貨幣、管理、勞動力、資源環境、技術等要素市場的改革。要素市場化改革是十分複雜的，資本、貨幣、技術、土地、資源、環境、勞動力、人才等市場不僅有各自的特性，而且市場化改革進程也不相同，具體涉及到農民工市民化、打破壟斷行業行政管制、不同所有制企業平等使用要素、消除資本流動障礙、提高資本市場配置效率、推進科研體制改革、深化教育體制改革、提高企業技術創新能力等多塊「硬骨頭」問題，因此，要有針對性的分層分類推進，既要有頂層設計，又要有可行的路線圖和具體推進措施。考慮到這些改革的難度，可以預計供給要素集約化趨勢要求和要素市場化改革滯后的矛盾將在較長時間存在，並成為未來經濟發展要解決的重大問題。

七、功能性產業政策主導趨勢與「政策失效」風險

工業化後期，直接「趕超」型的產業政策的意義逐步衰減，產業政策更為重要的功能是加強物質性、社會性和制度性基礎設施建設，健全有利於創新的市場制度、公平競爭的市場環境，產業政策著力點更多地向功能性產業政策轉變。從產業結構角度看，一度存在的三次產業之間、輕重工業之間、加工工業與基礎工業之間等部門數量比例不協調的矛盾已經逐步得到解決，產業結構問題的主要表現在第一產業基礎不穩、第二產業大而不強、第三產業效率不高的矛盾，但這本質上不是數量關係的不協調，而是制度創新和技術創新不夠影響到生產性服務業發展滯后，使得在為農業加工和服務、促進位造業提高效率、提升價值鏈等方面的服務功能的滯后。尤其是在已經成為工業大國，形成了龐大的投資能力和加工製造能力之後，以前的結構性產業政策容易導致投資過度和產能過剩。理論界一直有一種聲音質疑長期以來政府依靠產業政策扭曲資源配置和經濟結構。一份對1980到2010年工業全要素生產率的測算表明，長期以來，以能源和基礎材料工業為代表的低效率的上游工業部門，不斷地接受各種或明或暗、或直接或間接的公共資源補貼，實際上也在「補貼」著「高效率的」以出口為導向的下游成品及半成品部門，這種「交叉補貼」造成了對土地、環境等方面的成本透支，進而使經濟結構扭曲和失衡（伍曉鷹，2013）。近年來，對一些目標產業的補貼，例如戰略性新型產業，也備受爭議，甚至有觀點認為是產業政策導致了產能過剩。應該說，對於這類后發趕超型國家，產業政策的作用是毋庸置疑的，但問題是如何根據發展階段的不同正確選擇產業政策的目標、方式和措施。工業化後期，產業政策需要從選擇性產業政策主導轉為功能性產業政策主導。

順應功能性產業政策主導的趨勢，並不是一件容易的工作。由於功能性產業政策以鼓勵創新、創造公平的市場競爭環境、培育有效的市場競爭結構、培育人力資本優勢、完善體制機製為重點，與選擇性產業政策相比，其政策抓手和作用機制並不直接，短期內效果也不顯著，這與的政府業績考核體系和要求不吻合，有可能使產業政策流於形式，達不到應該有的效果，這意味著存在功能性產業政策「失效風險」。解決該問題的關鍵是要在產業政策的具體工具、作用方式上下功夫。順應功能性產業政策主導的趨勢，並不意味著以補貼、稅收優惠、貼息為主的扶持性政策完全不可採用，關鍵是採用這些工具是要從這些政策的實際效果出發，發揮這些政策工具對於其控制產業制高點、促進新興產業和主導產業發展的「催化」作用。從美、日、德、韓等國家的扶持性產業政策看，這些產業政策的重點是扶持切實的前沿技術和新興產業，統籌解決新興技術和前沿技術的研發、工程化和商業化問題，有利於研發、技術標準和市場培育的協同推進。而且，政府補貼是產業基金等產業政策工具的有效補充，絕大多數補貼的規模實際上並不大，更加關注對企業或公共研發機構的配套資金投入的「帶動」作用，以及補貼資金的使用效率和透明度，從而最大程度地提高了公共資金對於提升創新能力和產業競爭力的效果。

八、全球價值鏈地位攀升趨勢與「雙端擠壓」風險

從國際分工角度看，后發國家的經濟轉型與發展的關鍵是要解決如何實現從價值鏈低端向中高端攀升的問題。改革開放以來，抓住了全球化帶來的機遇，積極融入全球分工體系，逐步推進了自給自足的封閉經濟向利用國內外兩個市場、國內外兩種資源的開放經濟轉變。近些年呈現出在全球價值鏈中從低端向中高端攀升的趨勢。從工業出口結構看，2013年機電產品和高技術產品出口值分別比2012年同期增長7.3%和9.8%，遠遠全部工業品出口值5%的增長率。其中集成電路出口尤為樂觀，2013年累計出口交貨值同比增長達64.1%；從加工貿易出口額比重來看，1999年達到56．9%，進入21世紀加工貿易出口佔比逐步下降，2013年已降至38.9%。而且，國內市場規模不斷增大，內部分工體系逐步形成，技術創新能力也在不斷增強，與新興市場的交流和合作不斷深化，這為向全球價值鏈的高端攀升提供了很好的條件和機遇。

但是，向全球價值鏈高端攀升過程中也面臨著發達國家的高端擠壓和新興經濟體低端擠出的「雙端擠壓」的風險。一方面，國際金融危機以後，發達國家反思了「製造業空心化」產生的問題，紛紛推進了「再工業化」戰略。近年來，以福特、GE為代表的美國製造業企業明顯加大了在本土的投資規模，根據波士頓諮詢集團預測，2020年將會有多達60萬個製造業崗位從返回美國。同時，美、歐等國家加速構建新一輪全球貿易、投資秩序新格局，通過積極推進TPP（跨太平洋夥伴關係協議）、TTIP（跨大西洋貿易與投資夥伴協議），美國正在組織創建超越WTO規範的全面性經貿自由化網路，這將成為制約製造業融入新的貿易、投資秩序的重大障礙,對產品向TPP 成員國出口造成威脅,對在全球製造業競爭體系中的比較成本優勢形成衝擊。另一方面，新興經濟體快速崛起，發展中經濟體如東盟、印度等將以更加低廉的成本優勢實現對製造的替代。例如，泰國的製造業勞動生產率與大致相當，但人均工資水平卻顯著低於；而越南、印度和印度尼西亞的製造業勞動生產率和平均工資均低於。隨著這些國家的經濟發展，其製造業區位吸引力會快速提升，對引資的替代效應將逐漸增強。因此，未來在攀升全球價值鏈過程中必須突破高端被發達經濟體封殺、低端被新興國家阻擊的「夾擊」格局。

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編髮 / 竇玥