警示與反思丨中國治理結構變革可從縣域起步

2013年，將未來的改革總目標就定位為實現國家治理體系和治理能力現代化。為了實現這一目標，筆者以為從縣域治理結構切入，也許是一個不錯的選擇。

2013年，將未來的改革總目標就定位為實現國家治理體系和治理能力現代化。這一目標無疑是十分宏偉的，也是很艱巨的。為了實現這一目標，筆者以為從縣域治理結構切入，也許是一個不錯的選擇。

一、縣域經濟重要性決定創新縣域治理結構的歷史必然性

（一）未來經濟主要有兩大增長極

按照筆者對未來經濟社會發展趨勢的研判，將逐步形成兩大增長極：一是以大城市群為依託的第一增長極，這是代表國家在國際上爭高低的；二是縣域經濟遍地開花。如果沒有第二個增長極的支撐，也許永遠現代化不了。這個判斷的內在邏輯是改革開放以後經濟發展戰略的演進。比如上個世紀80年代，的策略是率先開放東南沿海，那時候叫做「梯度推進」戰略，也就是先發展東南沿海，再逐步向中西部地區輻射，帶動中西部發展。90年代後走向全面開放，大城市得到了相對快速發展。與此相聯繫，在行政層級管理上進行重大調整，即推行「撤地建市」改革，推行「市管縣」體制，想更好地發揮中心城市的帶動輻射作用。在上述兩種因素影響下，城鎮化逐步出現了大城市化的傾向：大量的資源都往大中城市聚集：上億農村人湧向東南沿海打工；「市管縣」體制把縣域更多的資源向地區中心城市集中。其結果是，發展了大城市、中等城市而冷落了縣域。因此，未來要全面振興縣域經濟，並帶動4萬多個鄉鎮經濟社會發展是必然的選擇，也是現代化的必由之路，縣域經濟社會的重要性由此得到充分體現。

（二）縣域改革的內在邏輯正在發生變化

改革到了今天，人們似乎看的越來越清晰：政府改革事實上成為各項改革的結合部，如果沒有政府改革的深入，其他改革很難孤軍深入，這在縣域改革體現的尤為明顯。原因有三：第一，縣域政府改革成為各項改革順利推進的前提和條件。所有重要的改革不管有多少項，最終都要在縣域層面落實。「五位一體」的改革也好，「五大發展新理念」的實施也罷，都與政府改革的進展息息相關，都要在縣域落地。甚至包括經濟餐館內面的供給側結構性改革，在我看來最終能否成功恐怕也不完全取決於經濟，而是取決於政府。第二，縣域政府治理的能力，直接影響國家治理的成效，關係老百姓的福祉。原因很簡單，政府處在國家治理的前台，所有國家的政策、政令都要通過政府來實施和貫徹。作為處於行政層級相對較低的縣域，更是如此。縣域的施政理念、決策、行為、手段都直接影響民眾的切身利益，影響公眾對執政黨的感受，其重要性無需贅述。

第三，縣域政府自身的問題依然突出，急需加大改革力度。我概括為四個大問題：一是結構不合理，上下一般粗。中央政府有幾套班子，下級政府便有幾套班子對應。二是管理運行中存在深層次的問題沒解決好。如職能轉變滯后，政府自身改革滯后，行政審批過多過濫，社會管理、公共服務智能薄弱等。四是政府行為長期得不到有效控制。在一些地方縣委書記崗位腐敗依然很嚴重。一個貧困縣的書記貪腐上億，甚至超過一個縣一年的財政收入。

二、「放管服」改革最終要在縣域落地

（一）本屆政府改革的最大亮點就是「放管服」

「放、管、服」即簡政放權、放管結合、優化服務。這三項改革是分別提出來的。當簡政放權出問題的時候，就放管結合，現在歸結到優化服務上來。李克強總理在2013年總理記者招待會上說，未來五年他要把國務院1700多項審批事項砍掉三分之一。到2017年3月兩會上，國務院已經取消了行政審批、許可事項超過900項。遠遠超出了他上任時的成若，改革成效不言自明，特別是工商總局的商事制度改革，成效很大。在改革過程當中全國創造很多的經驗，比如說行政審批局體制創新，威縣是全國縣級第一個。威縣還有大市場監管體制創新、綜合執法模式創新、互聯網+政務服務管理服務模式創新等，有很多社會治理創新和服務模式創新。從這個意義上，威縣是諸多創新中的縮影。

（二）落地中遇到阻力

在充分肯定改革成就的同時，也要看到問題。我認為現在改革落地時確實遇到了阻力，主要有四：一是觀念阻力。如果不改變觀念，我們那麼多的改革舉措很難落實。二是審批制度改革阻力。一個部門的審批事項多不多，直接決定這是強勢部門還是弱勢部門，總理說簡政放權要傷筋動骨，並不很容易。三是部門利益阻力。權力部門化、部門利益化、部門利益個人化現象依然存在。我們過去經濟市場化了，社會市場化了，最不該市場化的權力也被一些地方市場化了。部門權力變成謀取部門利益的工具。四是出現了明顯的懶政、怠政、不作為等問題，這是造成很多改革重要舉措難以落地的一個非常重要的原因。

三、探索縣域治理結構的新模式

（一）縣域治理結構的創新要敢於跳出傳統思維要從更大視角來看縣域治理模式的變革。我認為縣域治理結構創新要敢於跳出傳統思維。我不認為現在的這種改革，比如增加機構或減少機構，強調轉變職能、創造服務模式就能解決根本性的體制問題的。當然，這些改革也很重要，但我們仍然需要跳出這個思路來看。

我提出三點看法。一是要探索國家治理現代化的縣域實現路徑。我們可以從這個角度來思考縣域治理。十八屆三中全會明確提出未來改革目標就兩句話：國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系、治理能力現代化縣域實現路徑在哪裡？我認為全國上下可能不完全一致。要按照國情、地方發展實際來探索縣域這個層面上治理現代化的路徑。

二是縣域經濟是未來重要的經濟增長極。如果沒有2200多個縣，沒有4萬多個鄉鎮的現代化，就永遠實現不了現代化。一線城市和二線城市的現代化，遠遠不能代表實現了全面現代化。國外的現代化最終就是城鄉沒有太大差別，鄉村有完善的基礎設施，有就業有產業，人不一定都往大城市跑。卻是很多地方城市像歐洲，農村像非洲。

三是縣域、城鎮在未來城鎮化進程中將扮演非常重要的角色。城鎮化是立體的——大城市、地級市、縣級市、主要的鄉鎮、特色大鎮、特色小鎮。我認為到2020年，我們不僅要搞一千個特色小鎮，未來還要加數百、數千個特色大鎮。特色小鎮可能是一個鎮一個主要產業，而特色大鎮，人口集聚規模更大、產業門類也相對更多，這樣才是真正的立體城鎮化。毫無疑問，縣域在未來立體城鎮中的重要角色不可替代。

（二）創新縣域治理結構的思路

第一，按照國家憲法和法律的基本要求，給縣域更大自主權，甚至逐步向縣域自治方向發展演進，這是大國未來不可能不走的道路。

第二，對縣域治理結構進行大膽探索。這裡面有幾個需要注意的點。一是強化人大的權威。二是縣委書記不宜兼任人大主任。這一點我在若干年前就呼籲過，並多次寫文章闡述。三是書記市長可以一人來做，不要搞兩個人。這一點我同樣在多年前就已提出。書記市長一個人做，不是要改變現在的選拔模式。堅持黨管幹部是的重要原則。但可以探索這已原則的具體實現形式和選拔模式。在探索改革人大體系以後，如果縣委書記和縣長一個人來做，我們的機構可以大膽搞整合。我們有這樣的樣板，比如順德實行了黨政融合。黨政一共是16個機構，每個機構有很多牌子是為了對應上面的檢查，現在各項工作開展的也很好。如果縣委書記和縣長一個人來做，就可以改變目前縣裡班子一套，政府班子一套的重疊狀況。

第三，書記縣長如何一個人來做？我認為首先堅持黨管幹部的原則。根據黨管幹部原則，黨委可以提出若干個縣委書記候選人，在此基礎上讓黨員代表大會投票選舉。比如黨員投票選五個，其中前三名推介給縣人代會，參加縣長競爭。在人代會上，誰得票最多誰就當縣長也是當然的縣委書記，這既體現了黨內民主，也體現了人民當家作主的人民民主。兩個體系，一個黨代會、一個人代會，最後選出的縣長書記必須是對向下負責任，而不會只是簡單對上負責任，這一點既加大人大的權威，又加強人大對縣長書記的監督，同時體現了人民民主和黨的領導。如果這一改革能被實施，筆者以為將會深刻的影響縣域治理的整體格局，甚至對全國的國家治理都將產生深遠影響。

（作者為深圳創新發展研究院資深研究員。本文系作者在2017年6月24日由經濟改革雜誌社主辦的「縣級綜合體制改革暨威縣創新實踐高層研討會」上的演講）