治理與反思 從財政依附性反思中國社會保險

類別：社會保障

本次推出的是武漢大學的熊偉教授的研究《從財政依附性反思社會保險》（武漢大學學報（哲學社會科學版），2017，70(4):36–42, DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2017.04.005）。文章認為，社會保險是一種參保人自我負責的互助共濟制度，建立在精算平衡的基礎上，其收入和支出都應受法律約束，不宜由政府自由裁量。社會保險與財政應保持相對獨立，政府不宜直接干預社會保險財務社會保險不應依附財政。鑒於此，社會保險基金不宜納入政府預算，而應該財務獨立，自治管理。作為利益主體之一，政府可以參與社會保險的管理，但不能壟斷，參保人和公眾都有參與權和知情權。基於不同的理由，政府有義務補助社會保險，但補助必須條分縷析，於法有據，不宜將制度轉型成本和政策性開支等同於政府的制度擔保人責任。

政府對於社會保險從來不能缺位，否則，社會保險制度很難建立及運轉。儘管如此，社會保險卻不宜依附財政，二者在法律上應保持獨立性，遵從不同的理念和原則，防止在主體和權責方面的混同。
由政府出面充當社會保險人。社會保險甚至被納入財政管理，其主體、財產、管理、責任等方面都與財政重合。這種嚴重依附財政的社會保險雖然在獲取財政資金、借用政府信用方面頗具優勢，但會帶來政府責任的無限擴大以及資金管理方面的僵化官僚。一旦將社會保險趨同於國家福利，淡化繳費與享受待遇之間的關聯性，社會保險內在的人性尊嚴、自我負責、社會連帶理念也會受到衝擊，參保人的權益保護勢必難以周全。因此，應重新審視財政與社會保險的關係，基於主體區分重構二者之間的法律關係。

一、 社會保險關係與政府的角色定位

不管是養老，還是疾病治療、失業救濟、生育保障，都可以通過國家福利方式提供。然而，要想讓國家福利覆蓋社會的方方面面，運作成本十分高昂，一旦財政汲取能力變弱，就會陷入入不敷出的困境。另一方面，如果地區發展差距、居民收入差距大，居民貢獻不一但福利相差無幾，公平問題就會凸顯。因此，雖然各國都在為國民提供福利，但一般限於急迫性事項或特定人群。至於養老、醫療等，由於其構成可預見的持續性開支，將其納入福利體系的國家並不多見。

相比國家福利，在解決社會風險方面，社會保險的特點在於：第一，社會保險有別於財政，一般不需要國家提供資金。第二，社會保險的繳費與享受待遇之間存在著正相關關係。第三，在社會保險關係中，政府並不必然成為當事人。

社會保險通常可區分為「福利型」和「保險型」兩種形態。在福利型社會保險制度中，社會保險事務基本上由政府負責，社會保險資金通過稅收方式徵集，社會保險待遇支付也由政府有關部門負責，政府充當社會保險人的角色。在保險型社會保險模式下，社會保險資金通過社會保險費的方式徵集，由僱主和僱員供款，強調風險分攤原則，政府只負責行政費用或者若干赤字彌補。社會保險的經典模式可以簡化為，根據法律設定的條件和標準，參保人繳費，保險人承保。保險事故發生后，保險人向參保人支付保險待遇，政府只是履行監管和保障職能，並不直接成為保險關係的一方。保險型社會保險與這種模式高度契合。即便是福利型社會保險，雖然政府直接充當社會保險人，財政與社會保險也會適度分離。。不管是哪種類型的社會保險，社會保險與政府財政都應當分離，社會保險收入不應混同於財政收入，社會保險支出不應定性為財政支出。只有這樣，才有可能堅持社會保險的財務獨立性，維護社會保險的保險性質，防止社會保險異化，最大程度地維護參保人的利益。

二、 財政扶持與社會保險的財務獨立

社會保險財務獨立是基金收支平衡的需要，也是參保人自我負責和團體成員之間連帶互助的要求。

儘管如此，財政與社會保險之間的聯繫仍無法割斷。隨著福利國家觀念的普及，發展社會保險事業成為國家的義務，享受社會保險則成為公民的權利，一些國家的憲法對此都有確認（陳新民，2010:449）。例如，《憲法》第四十五條即規定，「中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。」從這個角度來看，財政介入社會保險是國家責任的體現，是現代國家的憲法義務。

財政對社會保險的扶持有很多方式，大多數體現為資金支持，也可能表現為管理服務或制度借用。社會保險的財務獨立性是由其內在稟性決定的，並不會因為其與財政聯繫緊密而消除。如果否認社會保險對財政的獨立性，將其混同於政府財政行為，完全遵照政府財政的運行邏輯，社會保險的「社會性」和「保險性」就不復存在，而成為變相的國家福利。相比社會救濟、社會福利等傳統的社會保障項目，社會保險的「社會性」體現得最為明顯。藉助於保險機制，社會保險則在國家與個人之間開創了一個相對獨立的社會空間。儘管國家會對社會保險提供幫助，但這不足以消除社會保險的特性。正是由於社會保險在機制上獨立於國家財政，才使得國家與社會的二元區分在社會保險領域表現最為充分。

三、 社會保險依附於財政的具體體現

社會保險明顯呈現兩面性。一方面，它堅持保險原理，強調參保人自我負責，社會保險收支平衡，保險基金專戶管理，經辦機構與政府相對分離，希望維持社會保險相對於政府和財政的獨立性。另一方面，它又將社會保險納入財政預算，社會保險和財政很大程度上相混淆，社會保險嚴重依附財政。筆者認為，社會保險對財政的依附性，本質上存在著反社會保險的因素，需要基於社會保險原理進行協調。

（一） 社會保險納入財政預算與保險原理不符

自2010年起試行社會保險基金預算，2014年修訂的《預演算法》對此正式予以確認，社會保險基金預算成為政府複式預算體系的組成部分。但是，社會保險是一種類似於長期契約的機制，社會保險資金的收入和支出應該事先通過法律明定，並保持其穩定性。一年一度的政府預算分配機制不適於社會保險資金。。

（二） 政府包攬一切，參保人自治管理權被剝奪

由於未能區分社會保險與財政，社會保險事務完全被當成政府事務，社會保險的自治被政府規制所取代。參保人作為社會保險關係的主體，除了作為繳費義務人和待遇請求權人，沒有渠道參與保險事務的決策和管理。

（三） 財政補助事由不清晰，侵蝕社會保險的獨立性

財政補助是社會保險重要的資金來源。不過，在歷年的預算、決算或統計報告中，政府都沒有列明補貼社會保險的具體事由，而是籠統地將其定性為「促進」「扶持」或「幫助」。如果不區分二者的職能，當政府有需要時即命令社會保險配合，事後再以財政補助的形式予以彌補，不利於凸顯社會保險的財務獨立性，缺乏對社會保險自主意志的尊重，事實上將社會保險作為政府下屬主體予以對待。

（四） 過於倚重預算平衡，為政府濫權提供了空間

《社會保險法》第六十五條規定，社會保險基金通過預算實現收支平衡；政府在社會保險基金支付不足時給予補貼。由於社會保險收支標準法定，不允許通過預算程序予以調整，社會保險基金預算平衡的方式，只能是從其他政府預算中調入資金，也就是財政補貼。然而，一旦社會保險基金出現資金缺口，為了減輕自己的財政負擔，政府可能利用社會保險管理權，提高繳費標準或降低保險待遇，破壞社會保險的內在統一性。

四、 社會保險與政府財政的歸位之策

在充分利用政府信用和支持的同時，如何保持社會保險基金的獨立性，破除社會保險對財政的依附，這是社會保險必須直面的問題。即便由政府出面主辦社會保險，社會保險的財務也應該獨立於財政。要做到財務獨立，前提在於二者的主體資格不混同。

第一，廢除社會保險基金預算，讓社會保險脫離財政體系。

社會保險基金預算本身是內在矛盾的概念，在現實中不具有可操作性。將社會保險基金納入政府預算屬多此一舉，且會帶來權力體系內部的衝突。廢除社會保險基金預算制度后，儘管基金在收入徵收、內部管理、外在監督等方面仍與政府保持緊密聯繫，但二者已經不具有行政隸屬關係，轉而成為兩個獨立的法律主體。

第二，堅持社會保險給付的法律保留，減少政府對社會保險的直接干預。

社會保險待遇標準涉及被保障對象的生、老、病、死等社會風險保障，與社會主體的財產保障、甚至生存保障直接相關，需要遵循法律保留原則。政府既是社會保險制度的設計者，也是社會保險的組織者和管理者，兩種身份存在一定的利益衝突，更應當盡量避免由統籌級別的地方政府制定社會保險給付標準。

第三，社會保險費應當依據保險精算調整，實現內部收支平衡。

社會保險收入的主要來源是社會保險費。雖然由於保險費與待遇之間的對應關係明確，保險費的調整不必像稅收那樣嚴格遵循法定原則，但也不能完全委託保險人裁量，而應當建立在保險精算基礎上。

第四，社會保險管理應體現公共參與、公開透明。

一旦廢止社會保險基金預算，將社會保險與財政體系脫鉤，社會保險的管理體制就應該隨之調整。具體而言，社會保險行政部門只行使監管職能，具體的決策和管理交由經辦機構處理。筆者主張，經辦機構由政府代表、參保人代表和外部專家組成，內部管理遵循自治原則，在法律確定的治理架構下自律管理。在此基礎上，社會保險基金的財務、投資和管理都應該充分向社會公開，接受公眾和政府的監督。

第五，財政補助應與政府職能保持一致，有理有據。

政府對社會保險的財政投入很多，其性質因政府干預的名目存在差異。關鍵問題是，政府的補貼項目、理由應當明確，讓各方清楚自己的責任範圍。如果角色和職責不清，政府投入越多，公眾在風險應對方面對政府的依賴性越強，反而會加重政府的政治責任。

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參考文獻：略

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