美國如何解決老城區的商業空心化

原標題:美國如何解決老城區的商業空心化

美國如何解決老城區的商業空心化

「商業改進區」——以「地區為本」的城市治理創新

2017-06-26 15:37 來源: 經濟網-經濟周刊 布蘭德斯 我要評論0

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文章導讀： 西方發達國家在城市發展過程中出現過「商業區塌陷」這一現象，即隨著城市規模不斷擴張，大城市的老城區不斷出現衰敗現象，如商業中心衰落、人口構成偏老齡化、投資減少等。

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烏韋·布蘭德斯

文 | 喬治城大學（Georgetown University） 城市和區域規劃專業系主任 烏韋·布蘭德斯 （Uwe Brandes）

責編：郭芳

（本文刊發於《經濟周刊》2017年第25期）

編者按：

西方發達國家在城市發展過程中出現過「商業區塌陷」這一現象，即隨著城市規模不斷擴張，大城市的老城區不斷出現衰敗現象，如商業中心衰落、人口構成偏老齡化、投資減少等。對此，美國從上世紀90年代開始率先在城市治理上創新，採用城市更新與商業復興相結合的思路，通過PPP模式，吸引了新的私人投資，讓老商業中心重獲新生。這一類區域被稱為 「商業改進區」（The Business Improvement District）。隨後很多發達國家紛紛引入「商業改進區」這一形式，並與本國國情結合探索衰落商業區的復興途徑，取得了很好的實踐效果。

在當前和未來很長一段時間內都將處於城市化進程中，目前北京、上海、廣州等大城市已開始出現富人從城市中心向郊區遷移的趨勢；同時，一些城市也開始出現放棄老城區改造而另建新城區，這進一步加劇了老城區 「商業空心化」現象。

美國「商業改進區」的城市建設的實踐和經驗，可以為應對者城區商業空心化提供一些可資借鑒的經驗。本刊特邀國際知名的城市規劃專家、美國喬治城大學城市和區域規劃專業系主任烏韋·布蘭德斯教授撰文，介紹美國商業改進區是如何讓老城區重新煥發商業和文化活力的。作者本人及其所在大學曾參與了美國一些商業改進區的規劃與實踐。

今天的美國雖然地廣人稀，並且一直使用以牛仔和荒野為象徵的流行文化構築身份認同，但美國仍然是全世界城市化程度最高的國家之一。美國80%的人口居住於城鎮地區，並且城鎮地區的人口增長率高於鄉村地區，由此可見美國是一個由都市圈組成的國家。

在城鎮地區，美國的平均城市人口密度為每平方公里1150人，其城市區域相對於世界上其他城市化程度高的國家更為分散。舉例來說，歐洲平均城市人口密度相較於美國高2.5倍，英國城市人口密度比美國高3.5倍；內地城市人口密度比美國高9倍；印度城市人口密度比美國高14倍；香港和澳門的城市人口密度則令人震驚地比美國高26倍。

在都市圈地區，美國的都市圈常常包含數個城鎮地區和市政當局。美國都市圈和其他具有高城市化水平的大型工業化國家的都市圈相比規模較小。美國只有兩個人口超過1000萬的都市圈（紐約都會區和洛杉磯都會區），只有12個人口超過500萬的都市圈。

如果只關注單個市政當局，美國與其他工業化國家的區別將更加明顯。在美國只有紐約市政府管轄超過500萬人口，只有芝加哥和洛杉磯市政府管轄超過300萬人口。美國的市政府和其他工業化國家尤其是亞洲的市政府的一個重要區別就是：美國只有9個市政府管轄超過100萬人口。

城市化進程的結果：人口分散化和城市空心化

在1950年至2000年間，美國的城市在兩個方面有了引人注目的發展。第一，在城市絕對人口總數和城市人口佔總人口比例上大大增加。城市化率從64%升至81%。絕對城市居民數量在50年間從1.03億人增長至2.33億人。第二，城市總面積急劇增大。為應對二戰後對於低成本經濟住房的需求，聯邦政府投資建設新的高速公路，並且頒布聯邦住房政策以提供便捷融資幫助人們在過去的城市中心周邊購買住房。城市人口所佔有的土地面積在全國範圍內增長至之前的15倍。當城市人口翻番的同時，其面積增長至15倍。

這種增長的結果是很多過去的城市中心社區人口大量流失，並伴隨著商業和文化活動的流失。另一方面，這些地區的歷史建築被廢棄或者未被充分利用。歷史悠久的城市中心街區在很多城市失去了它們作為富有活力的城市中心的特色，並且漸漸被廢棄甚至有時成為犯罪猖獗的貧窮地區，如巴爾的摩、克利夫蘭、聖路易斯、洛杉磯、底特律以及華盛頓特區。

「次地區治理」興起：市政當局從「划槳」變身為「掌舵」

城市人口分散化和城市空心化的影響以新出現的城市現實和挑戰的方式展現出來，並引發各界的回應，其中包括一系列公共政策和私人投資。總體來說，從這些回應的主體思路上可以把它們歸類為地方主義、財政緊縮、私有化等幾種。它們基本上代表了一种放棄在城市中心地區繼續推進城市公益的思路。其中一種對城市人口分散化的回應是美國次地區治理的興起。

中心城市日益減少的人口也帶走了市政當局的稅收收入。市政當局對公共服務的固有責任（街道、排水系統、公共公園等）以及他們保障這些公共設施能力的日益衰退的直接結果，就是城市中心社區生活質量和經濟競爭力的下降。這同時也為地方利益集團的形成提供了舞台，他們意圖在非常狹隘的本地化層級上提高本地區公共服務的能力。

關於地方治理的結構和權力變化的學術研討中包括如下這種理論：在那些地方政府無法提供足夠的公共服務以覆蓋城市所有角落的地區，出現高度本地化的治理結構的可能性會增加。高度本地化的政治組織（社區組織、當地民間協會等）的興起被認為是一種對於城市衰退和服務缺失的回應，這些組織試圖直接通過分權化和多樣化的服務來保護當地利益。

次地區治理結構試圖以一種與市政當局並列的身份滿足次一級地區利益相關者的訴求和利益傾向。其結果是，對於定義本地利益的重視不斷加強，這種對於本地利益的劃分出現在街區、社區、地區和城區層級。次地區治理常常也是市政府的半主動選擇，因為後者希望以此加強本地化徵稅、公共服務和政策執行。此種新形式機構包括企業園區、公共事業區、稅收增額特區、特別規劃區、城市更新區和商業改進區。

次地區治理結構的興起同時伴隨著地方治理新行為體的勃興。不斷減少的可用資源，政府—私人合作城市復興和社區發展戰略的複雜性都為市政府帶來了新的挑戰，迫使他們有時不得不與高度本地化的行為體合作，包括直接與私人合作。正因如此，一個有關地方治理的概念應運而生，這種概念被看作一種方式，用來挾制和利用高度本地化和自利的城市利益相關者以作為對市政當局傳統的主要城市服務提供者和管理者角色的補充。

了解在這種方式中市政當局角色的轉變是對公共服務提供、決策和談判中的利益相關者和整個網路理解的關鍵，而他們對於成功的提供公共服務而言是不可或缺的。這種對於地方政府角色和責任轉變的重要理解可以被看作是政府正從直接城市服務的唯一提供者（「划槳」）向地方利益相關方和社區提供指導和保證以幫助他們解決自身面臨的地方性問題（「掌舵」）。在重構市政當局責任中的第二種轉變包括承認非政府行為體（他們常常是高度本地化的）在協助甚至獨立執行公共政策上的有效性。這些行為體包括社區市民組織、「錨組織」（醫院、大學、宗教場所）和大房地產投資商（政府的或私人的）。

78-1 華盛頓特區商業改進區，年度假日街市（2014）

華盛頓特區商業改進區，年度假日街市（2014）

「商業改進區」應運而生：美國44個州都給予立法保護

商業改進區（BID）作為一種補充市政當局治理能力的方式在美國甚至全世界吸引了很多城市政府和城市政策制定者。在政府財力和權力不足的情況下，很多由城市地方利益相關者組成的團體選擇通過一種新型治理體系——商業改進區（BID）——來幫助改善商業環境。

商業改進區是一種地方管理組織，其意義在於在特定的地區內提供公共服務以補充市政當局所提供的服務。與其他經濟發展組織不同的是，商業改進區極其地區化，並且被立法機關賦予合法權力以達成他們的使命。他們的資金來源是本地區內業主繳納的強制性收費。這種強制性收費是基本財產稅以外的一筆強制稅收。

不同的商業改進區提供的服務也各有不同，但總體上都包括了公共衛生、公共安全、設備改建、社區升級和提高商業吸引力。

最被廣泛使用的「商業改進區」定義如下：「商業改進區是一種由業主和商人採取的組織和財政模式，用以決定他們的零售、商業和工業區域的未來。商業改進區以州立或地區法規為依託，這些法規准許業主評估財產價值，通過這樣創造穩定的多年期財政收入以支持經濟發展。這些收入由城市收取，並全部被交還給商業改進區，以用於市政府提供的服務和改善項目以外的補充服務（維護、衛生、安全、升級及特殊活動）和設備改建（公共設施、樹木、引導標誌和特殊燈光）。從根本上來說，商業改進區是一種通過自我評估，以商業為引導的自主項目。」

商業改進區是一種志願行為。業主們投票決定向他們自己徵收「額外」的稅收。因為商業改進區建立於城市環境下，必須有很多業主同意額外稅負評估。這就要求財產擁有者（無論是私人還是組織）有自我組織和將志願行為通過立法制度化的能力。

商業改進區的建設過程帶來多項公益：一個更潔凈、更安全、更有吸引力的城市區域；輔助性公共服務和公共項目的穩定的資金來源；應對高度本地化的城市利益相關者變動中的需求的能力；提高城市區域經濟表現的潛力；在高度競爭的全球市場提高競爭力的潛力。

商業改進區對當地帶來的益處是不言而喻的。在其所在的區域內，商業改進區的存在減少了垃圾、清理了塗鴉，並修復了破損的人行道。與此同時，還有一些並不在表面上的好處，比如區域內資產增值以及商業交易的增長，以及新住宅工程和人口增長。並且人們還發現商業改進區還在提供關鍵性社會成果的過程中發揮了戰略性作用，這些社會成果包括防止犯罪、減少青少年暴力事件以及減少賣淫。

尤其在上世紀90年代中期之後，商業改進區的實踐在美國變得非常普及。截至1999年，美國50個州里的44個州都以法律形式批准了商業改進區所需要的法律框架。在2000年至2010年的10年間，全美國的商業改進區數量從400左右增長至1000以上。從2000年開始，城市規劃和發展實踐中運用商業改進區已經在全球範圍內獲得增長。當前，商業改進區已經在加拿大、英國、南非、日本和韓國落地生根。

美國「商業改進區」案例

◎ 紐約州紐約市

紐約市擁有全美最全面的商業改進區網路。30多年來，商業改進區已經成為紐約5個行政區在社區復興和經濟發展計劃中有價值並被信賴的夥伴。商業改進區在紐約全部5個行政區中被證明在推動商業轉型和經濟變革方面有催化作用。在紐約其中一個最被廣泛認可的商業改進區位於34街，它包括了布萊恩特公園地區。

◎ 加利福尼亞州洛杉磯市

洛杉磯市擁有超過50個商業改進區，分佈在從市中心到西木區的廣闊區域。在西木區，商業改進區在協調西木區商業開發中發揮了特殊的作用，這要求它迎合附近加利福尼亞州大學洛杉磯分校（UCLA）學生以及當地上班族和威爾謝爾大道上電影院的需求。

◎ 華盛頓哥倫比亞特區

華盛頓特區是一個僅僅擁有60萬居民的小城市，但它成立了10個商業改進區。華盛頓特區商業改進區理事會是華盛頓10個商業改進區的聯合組織。這10處商業改進區每年總共投入2700萬美元用於幫助管理和改善社區，這些社區容納了華盛頓特區70%的就業機會和40%的稅收來源。華盛頓特區商業改進區理事會將商業改進區領袖和利益相關者聚集起來就一些跨地區的共同關切開展合作協調。

華盛頓特區最大、首家並且也是最具創新性的商業改進區是市中心商業改進區。近些年來，華盛頓特區市中心商業改進區積極協調社會和經濟因素，創新出一種「因地制宜」的實現城市政策目標的手段。最近，市中心商業改進區被改造為環保節能區，以協調市中心地區向低碳環保轉型的過程。市中心商業改進區與眾多夥伴一同合作，在全市範圍內促進城市創新。一些是小規模的改善項目，如植樹和綠化；另一些則是規模較大的項目，例如延長捷運夜間運營時間以及創建首都腳踏車共享項目。

城市空心化被遏制，但未來仍有挑戰

商業改進區的出現為如何在發展比較成功的城市地區提供公共服務做出了創新。它已經被證明能夠有效地回應居民和訪客的需求，並且也是城市規劃和城市管理中的一股創新源泉。作為一種政府—私人合作關係，商業改進區成為改善城區內特定地區狀況的一種特別機制。它為推動經濟發展提供了一種非常本地化的戰略，在長期效果上遏制了數十年來的城市空心化，並且幫助城市社區創造更為宜居、更加可持續以及更加有恢復力的環境。

商業改進區在將高度本地化的經濟活動推向更廣闊的城市以及都市圈的同時，也為批評者提出了新的問題和質疑依據。更多一層的次地區治理帶來的複雜性使得商業改進區在很多方面成為其自身成功的受害者。

因為商業改進區是城區中一個有封閉邊界的空間，因此它在經濟和社會方面的作用可以方便地被用來與其他地區比較。研究顯示，城市服務的不平等會最終擴大商業改進區內外的社會經濟差距。這種社會經濟不平衡會導致貧窮和邊緣化人群集中於商業改進區外的不穩定區域，這樣加強了社會不平等的觀感。也有研究認為，這種不平等事實上集中於非商業改進區地帶，這加劇了政治隔離、權利剝奪、對城市群體的忽視以及對他們投資的缺乏，而這些問題恰恰是其要解決的。

「負面溢出效應」意指商業改進區對周邊社區帶來的或真實或主觀的負面影響。這些影響或許包括犯罪在地區和涉及內容上的進一步混亂，無家可歸者增多，以及向鄰近的非商業改進區傾倒垃圾。這些鄰近地區並不具有「額外的」能力以依靠自身力量解決這些問題。一些人研究了這種所謂的「負面溢出效應」，但並未得到任何一致的和結論性的發現。