農地「三權分置」春耕觀察

陝西省漢中市南鄭縣新集鎮油菜花海俯瞰 陶明攝/本刊

近日，《瞭望》新聞周刊記者在春耕一線採訪了解到，基層農民普遍反映，農地「三權分置」改革，順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的現實意願，實現了集體、承包農戶、經營主體三方對土地權利的共享，有利於保障農民權益、激活農業農村發展動力。

農地「三權分置」改革，是土地承包主體與經營主體發生分離，新型農業經營主體逐步成為「務農主力」背景下，在依法保護集體所有權和農戶承包權的同時，重點實施兩項改革任務：一是加強對土地經營權的保護，穩定經營預期；二是放活土地經營權能，激活相關財產性權益。

本刊記者獲悉，目前，「三權分置」諸項工作探索正在中途，逐步走向成熟需要一個過程。在此期間，相關專家建議，應鼓勵各地結合實際，深入研究承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關係、完善土地經營權放活配套政策等問題，破解改革中的相關難題。

經營權重在平等保護

「三權分置」的基礎是穩定承包權，而「穩權」的前提是確權。目前，承包地確權頒證改革正在全國推開，今年試點省份將達到28個，已確權面積近8.5億畝。《瞭望》新聞周刊記者了解到，各地也在加快配套建立土地流轉規範管理制度，完善各級流轉交易平台，使承包地「轉得出、轉得穩」，農民利益得保障。

隨著城鎮化、工業化加速發展，農村人地分離、農民分業的格局逐步形成，承包地加速流轉給種養大戶、家庭農場、專業合作社等規模經營主體。截至目前，在全國2億多農戶中，超過1/3已流轉了土地，規模經營主體正在成為「務農主力」。

在土地流轉過程中，不少規模經營大戶也有自己的擔憂：一是擔心農民反悔，在流轉過程中收回土地，怕投入「打了水漂」；二是擔心大量農業資產投入沒有產權證明，怕合法權益沒保障。

「三權分置」一項重要任務，就是要平等保護經營主體依照流轉合同取得的土地經營權。例如，「三權分置」辦法就明確，規模經營主體有權在土地流轉合同到期后，按照同等條件優先續租承包土地。

「通過土地確權，農戶轉出土地心裡有底了，而通過保護土地經營權，規模經營者轉入土地，也能吃下『定心丸』。」重慶梁平區青埡村大戶祝家財最近流轉土地300多畝，發展山羊規模養殖。在與農民簽訂土地流轉合同時，就明確寫入了「合同到期，優先續租土地」的條款，「之所以要寫入這一條，就是因為養殖場投入近2000萬元，投資大，回報周期長，如果能在流轉期限到期后，優先續租，未來的經營就更有保障。」

「三權分置」平等保護經營權的另一項舉措，是明確提出規模經營主體經承包農戶同意，有權建設農業生產、附屬、配套設施，並依照流轉合同約定獲得合理補償。基層幹部群眾認為，這一舉措很及時，解決了土地流轉中的現實難題。

不少農業企業在發展效益農業過程中，投入了大量資金用於生產大棚、生態溫室等農業附屬設施建設。重慶開州區泰旭農業開發公司總經理蔣開均向本刊記者表示，為繁育冷水魚，公司修建了200多畝高標準養殖魚塘。以前他曾擔心土地流轉期限結束后，這些池塘會成「死資產」，可能被流轉土地的農民無償收回。如今政策支持可以續租，也可按照合同獲得補償。

權能放活加快農業經營轉變

「在平等保護土地經營權的同時，各地正在加快探索諸如土地股份合作、土地託管等各類放活土地經營權的有效實現形式，著力轉變農業經營方式。」在地處三峽庫區的重慶涪陵區，《瞭望》新聞周刊記者採訪獲悉，這個全國土地經營權入股產業化經營試點區縣，如今已有不少農戶以土地經營權入股合作社或農業企業，量化土地股權，「變現」土地經營權價值。

重慶三峽筍業有限公司與當地農戶合股成立了筍業種植股份合作社，生產竹筍類休閑食品，並配套發展鄉村旅遊。合作社註冊資本500萬元，123戶農民以土地經營權折價入股，佔總股本的15%。入股農戶參與合作社經營，採取「股權保底分紅＋勞務收入」利益分配機制，每畝地每年分紅收入在300元以上。

土地經營權抵押融資，也是放活經營權權能的重要內容。目前，全國人大常委會已授權允許232個地區試點農村承包土地經營權抵押貸款。本刊記者採訪了解到，在甘肅省，截至2016年末，全省已累計發放土地經營權抵押貸款6億多元。山東省則在濰坊等10多個市積極探索土地經營權融資。

以確權為基礎，甘肅、山東等地還不斷完善農地價值評估、抵押登記、交易流轉、風險處置等配套政策，逐步形成農地抵押融資服務平台。符合條件的農民貸款，從申請到批准，最短的只需兩三天。不少規模經營主體向本刊記者反映，利用土地經營權抵押貸款改善了農業生產條件和投資創業環境，有助於效益農業發展。

權利邊界有待明晰

「三權分置」重點是要處理好在土地流轉中，承包農戶與經營主體之間的關係。按照「三權分置」原則，承包權歸屬承包農戶、經營權歸屬實際經營者。但在基層實際操作過程中，《瞭望》新聞周刊記者也發現，土地承包權、經營權的權利邊界尚不明晰，土地流轉過程中利益矛盾的協調，仍然缺乏明確、具體的法律或政策說明。

例如，「三權分置」辦法明確「承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利」，同時「支持新型經營主體改善農業生產條件」。在不少經營大戶看來，農村土地地塊細碎、高度零散。土地流轉后，有必要打破田塊界限，進行土地整治，方便統一經營。

在重慶江津區，帝朗農業開發有限公司就流轉了200多畝土地種植西瓜、火龍果。「打破土地界限，建設水果生產大棚，是經營者應有的權利。但一些農戶擔心田坎被平整了，土地流轉結束后，找不到自己的地塊了，堅決不同意。」公司總經理吳培先向本刊記者解釋說，現在不少種植大棚里還保留著農民一家一戶的田坎，沒法裝水利噴灌設施，農業生產自然受影響。

同時，按照相關試點政策，允許規模經營主體以土地經營權向銀行等金融機構抵押融資。但在基層操作中，許多農民認為「土地是自己的」，有的不允許大戶「拿自己的地」向銀行抵押融資；有的土地經營權抵押成了呆壞賬，債權人進行處置時，也與農民發生了不少糾紛。

最近，重慶一葡萄種植大戶以500畝土地經營權向銀行抵押，因資金鏈斷裂成為呆壞賬。相關金融機構在申請法院對抵押物進行查封時，流轉土地的農民就提出異議，認為「大戶發生債務違約，不能拿自己的地去抵債」。

相關業內人士認為，在下一步探索中，基層建議應對土地承包權、經營權具體內涵、權利邊界和相互權利關係做出進一步明晰，使基層實踐更能有的放矢。

制度規範「資本入農」

接受《瞭望》新聞周刊記者採訪中，基層幹部群眾都表示，要讓「放活」真正落地見效，關鍵是要制定完善配套政策，形成系統性發力的格局。

以土地經營權抵押融資為例，從山東、重慶等地基層反映的情況來看，這一改革試點尚面臨著土地價值評估難、評估貴，抵押物處置難、有效變現難等問題。總體來看，銀行放貸積極性不高。同時，不少抵押貸款業務需相關擔保機構提供擔保后，銀行才願發放貸款。貸款人由此還要交納擔保費、風險保證金等，提高了貸款成本，負擔不小。

業內人士認為，土地經營權抵押融資不能搞「單兵突進」，還需完善土地價值評估體系、農村產權流轉交易市場、政府銀行共同兜底防範風險等配套制度建設，讓好政策真正收到好效果。

作為放活土地經營權的重要內容，一些地區探索土地經營權入股產業化經營項目，但在試點過程中，也暴露出「農民股東」沒有實際參與運營、決策、監督；收益分配以保底分紅為主，分享產業增值收益的目標尚未完全實現等問題。

完善土地經營權入股產業化項目，要配套完善經營決策機制、利益分配機制、風險防範機制等，讓農民既分享產業增值收益，又可以降低失去土地經營收入的風險，重點把握好股權設置、股權量化、收益分配、風險防控等環節。

同時，「三權分置」激活土地經營權的一個前提，就是要完善工商資本租賃農地監管和風險防範機制，嚴格准入門檻，確保土地經營權規範有序流轉。

《瞭望》新聞周刊記者調研還發現，近幾年「資本入農」流轉土地規模日增，這在「帶來資金，緩解農業投入不足；帶來技術，提高農產品質量和市場競爭力」的同時，也伴隨著隱患和風險。

比如，一些規模經營主體流轉土地后，擅自改變土地用途，以建生產性用房為名，在土地上修築磚混建築物，對耕地造成永久破壞；有的項目目的不是發展農業，而是搞「資本運作」，希望通過土地預期增值盈利。由於政府監管缺位，一些「資本入農」項目還下鄉騙農。

據本刊記者採訪了解，為了規範「資本入農」行為，不少地區正在積極探索相關政策。重慶部分區縣正在試點「資本入農」落地前審查備案制，主要由區縣農業部門統籌各方力量，對農業項目的資金實力、項目可行性、預期風險、環保要求等方面進行把關。

一些東部沿海省市也在嘗試土地流轉風險金制度，就其目的，一是防止企業因經營不善而中途退出，影響農戶的租金收益；二是防止企業擅自改變土地用途，用作處罰金；三是防止企業對土地進行掠奪性經營，損壞土地品質，保證金可作為土地復耕費。