把戰略命脈擴張到海外：日本韓國的海外農業擴張之道

日本和韓國作為農業資源相對匱乏的發達國家，其農業對外投資合作歷史悠久，在其經濟發展的不同階段，農業對外投資布局、政策導向與支持水平均有不同的特徵，積累了豐富的海外投資與合作經驗，並為保障其糧食安全發揮了巨大作用，對推動農業走出去具有重要借鑒與啟示。

一、日韓兩國農業走出去的狀況

（一）日本農業走出去現狀與特徵

日本長期以來將海外農業投資開發視為其保障糧食安全的基本國策，其最早有組織地海外屯田可追溯到1899年向秘魯派出農場工人。其海外農業投資經歷了從戰後至20世紀60年的限制糧食進口時期、70年代至80年代尋求海外糧食供應時期、90年代推動世界範圍糧食安全的高峰期、21世紀后多角度推動農業國際合作等五個不同歷史時期，日本海外農業投資規模不斷擴大、地域不斷拓展、方式不斷多元、模式不斷成熟，積極構建全球農業產業鏈來保障境外農業資源輸入的穩定性和自主性及糧食安全供給。

在投資規模上，日本農業對外投資規模逐年加大，2014年日本企業對外農業直接投資達16.14億美元，比2013年增加了14.82億美元。在投資地域上，海外農業拓展步伐不斷加快，海外農場主要集中在中南美洲、中亞和東歐等發展潛力巨大的農業新興地區，遍及巴西、阿根廷、俄羅斯、烏克蘭、、印尼、紐西蘭、美國等地。

在投資方式上，日本企業以聯營、併購、訂單和租賃形式為主，在海外的獨資農場較少，大部分以共同出資方式進行聯合經營，也不直接在海外種植玉米、大豆等需求量較大的作物，而是與當地農民簽訂農產品收購合約，通常還向農民提供資金、農機和技術指導等。在投資模式上，2011年由日本林水產省、外務省、財務省、經濟產業省、日本國際協力機構、日本國際協力銀行、日本貿易振興機構、日本貿易保險公司等政府及相關機構共同參與，綜合利用財政金融、稅收和保險等支持工具，形成了官民協力的農業海外投資模式。

（二）韓國農業走出去現狀與特徵

韓國的海外農業開發活動，主要包括農業直接投資（FDI）、農業官方開發援助（ODA）和政府層面支持推行的海外農業開發事業三個方面。韓國海外農業開發活動始於20世紀60年代《海外移居法》出台後開展的南美洲地區農場開發，其中農業海外直接投資始於1968年韓國南方開發法人在印度尼西亞伐木業投資，其海外農業開發經歷了20世紀60-70年代移民開發階段、80年代海外農業開發停滯階段、90年代海外農業開發復興階段和21世紀初期多形式開發並舉四個階段。

特別是2008年初，韓國政府號召「建立海外糧食基地」，期望通過海外農業投資提高本國糧食自給率至50%，2009年韓國農林水產食品部制定了「海外農業開發10年基本規劃」，海外農業開發活動重新恢復活力。

海外開發企業數量顯著增加，2008年海外開發企業為17家，而到2009年增加至35家，隨後逐年增加至2014年的149家，分佈在亞洲、北美及中南美等地區的27個國家和地區。海外農業直接投資規模不斷增長，自2009年起韓國政府正式推進海外農業開發事業，農業領域直接投資恢復增長勢頭，2014年恢復至1.16億美元，比2013年增長32%。

海外開發開墾農地面積明顯擴大，海外開發開墾農地面積從2009年的18.8千公頃擴大至2014年的53.7千公頃，所生產並回運國內的穀物量也由2010年的424噸擴大至2013年約1.4萬噸，2014年回落至7020噸。回運糧食是韓國海外農業開發的重要戰略。海外開發形式向多樣化開發模式轉變，過去主要以單一的農場開發為主，調整為現在社會群體（力量）為主導、政府來支持的分工化開發機制，形成了以農場型、流通型和混合型為主的開發模式。

二、日韓兩國農業走出去的發展經驗

（一）建立支持農業走出去的法律制度保障

日本與其對外投資的歷史發展階段和特徵相對應，對農業對外投資法律體制進行了多次調整。日本政府於1998年4月改革《外匯法》，儘可能地廢除對外直接投資中事先申報和審批制度，並將其改為「事後報告制」，並對金額等方面都進一步的放寬，鼓勵對外直接投資。1999年頒布了《糧食、農業與農村基本法》，規定：「努力推動包括技術及金融合作在內的國際合作，促進發展中地區的農業及農村發展，以幫助提高世界糧食供需的長期穩定。」

之後又頒布了《糧食、農業及農村地區基本規劃》，規定：「保障糧食進口的穩定性及緊急情況下的糧食安全；向發展家提供技術合作、財政合作及糧食援助；以及進行國際糧食儲備系統的開發」等。2009年，日本又發布《關於糧食安全保障的海外投資促進指南》，糧食安全納入日本農業政策目標的範圍。由此，形成了以《關於糧食安全保障的海外投資促進指南》為核心，由國內《糧食·農業·農村基本法》、《外匯法》、《外資法》等法律以及相關財政、稅收、金融、保險政策在內的全方位對外投資制度體系。

韓國為農業對外投資建立了完善的法律及制度保障。2009年，韓國農林水產食品部依據《海外資源開發事業法》第4條的要求，每3年建立以10年為周期的海外農業開發長期綜合規劃。

2011年制定並實施了《海外農業開發協力法》，該法規明確要求設立海外農業開發審議會，設置開發資源回運國內命令條款（第33條），並明確提出可以設立海外農業開發投資公司或海外農業開發專項投資公司，建立海外農業開發綜合信息體系，培養專業人才，徵得許可后還可以設立海外農業開發協會等內容，將農畜產品及林業產品從《海外資源開發事業法》中剝離出來，由農林水產食品部自主開展海外農業開發事業，從而正式啟動企業主導、政府提供政策及資金支持的海外農業開發事業，推動了海外農業開發、農畜產品生產及其國內外銷售、流通。韓國的海外農業開發事業由此成為具有制度及法律保障的國家工程。

（二）大力創設農業走出去的政策支持體系

日本農林水產省與外務省共同牽頭，多個政府部門和金融機構合作，共同促進農業海外投資。財政金融方面，日本政府和金融機構通過成立農業開發協會和設立農業海外財政開發基金等途徑向農業走出去企業提供大量外匯資金支持，通過日本國際協力銀行（JBIC）、日本進出口銀行（JEXIM）等金融機構為符合條件的日本企業提供長期的低息優惠貸款，並實行海外投資調查費用補貼制度，對於有意海外投資的日本民間企業由國庫提供50%的支持。

稅收政策方面，採取了體現資本輸出中性為原則的稅收抵免法，減輕投資企業的稅負；建立海外投資損失準備金制度，給予海外企業投資和融資的10%-50%準備金作為損失入賬，使企業和政府共同承擔海外經營風險；積極與相關國家簽訂稅收協定，避免雙重課稅，並針對農業企業，制定了更特殊的稅收優惠政策。

保險制度方面，早在1950年日本政府就制定了《貿易保險法》和貿易保險制度，其海外投資保險以國家輸出信用保險制度為基礎，以政府財政作為理賠後盾，其保險範圍包括外匯險、徵用險和戰亂險等，保險費用率極低，有效降低了日本企業對外貿易和投資的風險。此外，日本行業協會為會員企業統一代購日本貿易保險（NEXI）綜合貿易保險，進一步降低保費。

目前，韓國海外農業開發由農漁村公社、農林水產食品部內設的國際開發協力科、海外農業開發援助中心等多部門聯動推進。韓國政府對海外農業開發的支持主要體現在貸款與補貼上。貸款由韓國農漁村公社負責，對申請貸款且被審查通過的企業，根據年預算規模及年貸款申請總額，通過國庫資金在其開發費用的70%的額度內予以貸款，貸款利率按2-3%低年息計算。農業補貼則由韓國農漁村公社與海外農業開發協會共同負責，主要包括強化海外農業開發貸款事業的管理、政策調查和人才培訓與教育及信息提供等補貼事業。2014年度貸款和補貼2項支持的財政投入預算規模為327.5億韓元。

（三）注重構建農業走出去的公共信息服務體系

為了引導與幫助日本企業對外直接投資活動，日本政府、國際協力機構、日本國際協力銀行、日本貿易振興機構以及日本貿易保險公司積極向日本企業提供世界各地各種關於農業投資機會、政策、農地、法制、稅收、穀物需求、技術等方面情報，以及各種關於投資目標國的研究報告，並將相關信息通過政府網站、郵寄、研討會等多種形式提供給相關者，為日本企業制定海外投資戰略提供充分且詳實的信息與建議。

同時，日本農林水產省下設海外農業開發協會，每年還發行4期《海外農業開發》，向企業及時提供海外農業投資相關信息。此外，日本政府從財政預算中拿出大量資金，建立了中小企業振興事業團、日本貿易振興會等一批官助民辦或官辦民營的企業團體，作為協助各級行政機關實行政策法令和扶持、指導企業的社會力量。

韓國則由農漁村公社負責向企業提供海外農業投資相關信息。為更好地保護海外農業開發企業的權益，促進海外農業開發技術發展，提供在線信息服務，2012年韓國設立社團法人海外農業資源開發協會（網站：www.oads.or.kr）。同時，協會在信息提供方面，製作目標國家的海外農業開發指南、信息刊物，並進行相關調研，在相關國家任命海外通訊員，並持續開展聯絡會、研討會、投資說明會等活動。

（四）積極營造服務農業走出去的投資環境

為了保證海外企業的權益，確保最惠國待遇以及促進與締約國的資金、技術交流，日本政府和國際協力機構積極與投資國開展對話，同當地政府簽訂經濟合作和自由貿易協定，建立穩定貿易夥伴關係和緊密的信息交換機制，積極協調因政策和法律制度不同產生的分歧，為日本企業海外投資創造好的經濟和政治環境。

同時，日本通過政府開發援助等形式向非洲、拉美和東歐等地區提供農業援助，完善生產、流通設施等基礎設施，發展同國際組織、目標國當地政府、農業組織和民眾的友好合作關係，為日本企業、農業組織進軍海外農業市場承包項目、獲取資源、擴大進出口奠定良好基礎。

韓國為了保障海外農業開發企業權益，農業官方開發援助（ODA）通過對發展家的農業農村援助提高兩國間的信賴度，在發展家進行先進技術普及和專門人才培養，使對發展家的支援和與發展家合作的項目取得事半功倍的效果，有利於促進海外農業開發產業的持續性發展。同時，通過政府間溝通機制創建農業開發平台，如2011年起韓國與菲律賓共同建立農業為中心的產業綜合基地，通過有償、無償的開發援助或合作機制，實現農業開發政策支持、開發對象國間關係改善、降低前期投資風險等目的，進入促進企業積極開展海外農業事業。

（一）強化農業走出去官民合營運作模式

韓國在過去很長一段時間內，海外農業投資開發主要單靠企業自身的力量，往往由於民間企業進軍海外市場的規模小，且因為耕地保障及持續可利用性、資金及銷路等問題，生存步履維艱，大部分以失敗而告終。為此，韓國於2011年開始在摸索官民合作共同經營的海外農業開發模式，在菲律賓設立由韓國農漁村公社及民間企業合作聯盟組成的綜合產業園區，通過構建農產品加工、出口、運輸等涉及農業各個環節的價值增值體系，突破傳統局限於加強基建的束縛，強化了全產業鏈布局，提升項目的可持續性。

（二）強化海外農業項目預測評估與風險防範

日本和韓國企業海外農業投資項目的失敗，主要教訓在於事先未對欲購置土地的狀況和利用需求及相關風險進行科學系統地深入研究分析。如日本在印尼東部爪哇地區玉米開發計劃，開發前僅進行了為期20天的現地調查和40天的試驗調查，就盲目開墾，既沒有認識到該地玉米的生產量與出口量之間的顯著相關性，同時輕視權威機構對重大露菌病害的警告，導致項目走了不少彎路。

韓國也是沒對相關土地的經濟性進行徹底調查，導致1978年在阿根廷購買的2萬多公頃土地荒廢近30年，失去推進項目的可持續性。另外，大多數農業企業海外開發面臨的東道國不可抗力風險也大，2008年韓國在馬達加斯加的農業合作項目就因目標國政局動蕩，被反對黨過渡政權宣布取消。

（三）強化海外農業開發事業和ODA事業有機結合

韓國的國際農業開發協力事業與海外農業開發間的聯繫不夠充分，且國際農業開發協力事業推行機構之間缺乏足夠的配合與協助。中央政府缺乏統領國際農業開發協力事業的專門機構，韓國農村經濟研究院、農村振興廳等相關公共機構雖負責推行國際農業、農村領域開發協力事業，但相互間缺乏必要的信息交換和系統化的國際農業開發協力事業資金援助系統。

目前韓國政府積極推進以實現糧食安全為目的的海外農業開發活動，但這些活動與國際農業開發協力事業ODA缺乏必要地聯繫與互動，需要將ODA事業和海外農業開發合作事業有機整合，建立一套完整的管理體系進行戰略部署，促進海外農業開發產業的持續性發展。

作為世界上利用外資規模最大、農業貿易最開放的國家之一，在促進農業農村經濟快速發展的同時，對農業持續擴大開放、穩定國內農產品市場、提升農業競爭力和保持農民持續增收等帶來了巨大挑戰，尤其是在世界經濟步履維艱的大背景下，農產品進出口貿易面臨越來越多的障礙和壁壘，再加上國內耕地、水等農業生產基本資源短缺矛盾突出，農業生態環境和生產成本問題加重，國內外農產品價差越來越大，加劇了國內調結構、去庫存、促升級的壓力.

要解決這些矛盾和問題，確保國內主要農產品穩定供給，服務農業供給側結構性改革，需要進一步借鑒日韓兩國農業走出去經驗與教訓，加快推動農業走出去，統籌利用國內國際兩種資源兩個市場，加強農業產能國際合作，促進國內產業轉型升級，提升全球農業資源配置能力，維護世界糧食安全：

（一）加強頂層設計，推進農業走出去法律規章制度建設。當前，國內各部門間制定實施的一些涉及農業對外合作的相關法律規章制度已經不能適應新形勢下農業走出去的發展需要，亟需借鑒韓國經驗，制定農業走出去的相關法律規章制度，規範企業海外農業投資行為，保障企業海外權益。

將農業走出去這一國家系統工程納入法律和制度框架之內，將農業走出去戰略確立為國家長期戰略，並在我中心編製的農業對外合作戰略規劃基礎上，不斷動態修正戰略目標，深化農業走出去空間、產業、市場布局，推動形成分工明確、通力合作的多部門聯動推進機制和強有力的法律保障。

（二）創設支持政策，提升農業走出去綜合服務保障體系。還處於農業走出去初級階段，企業海外投資風險大，政府公共服務不到位，推動農業走出去的支持政策有限，可借鑒日本在金融、稅收和保險等方面的支持政策，聚焦企業實際需要，加快構建適應農業走出去要求的財政、金融、保險、產業等綜合政策支持體系。

借鑒韓國在海外農業投資信息服務、人才培養等方面的經驗，充分發揮相應行業商會、協會、企業聯盟、中介機構等社會服務組織作用，加快推進農業走出去信息服務體系建設和人才國際化培訓，及時推送世界各地投資信息和研究報告，提供市場化、國際化的法律、會計、稅務、知識產權、融資擔保、經貿摩擦應對等服務，提升風險防控能力。

（三）培育市場主體，構建政產學研協作的農業對外合作模式。針對農業走出去企業散、小、亂的現象，吸取韓國海外農業投資企業規模小、效果不理想的教訓，並借鑒日本海外農業投資經驗，加快推進涉農企業混合所有制改革，鼓勵和支持多種所有制企業採取聯合經營、兼并重組、訂單合作等方式聯合開展海外農業投資合作，打造一批具有國際競爭力的跨國涉農企業集團。

借鑒日韓官民協力合作機制和運營模式，充分整合政府、企業、金融機構、保險業、科研院所、社會組織等多種資源，向企業提供資金、通道和技術支持等，並優化農業援外項目的設計，提高農業援助與海外農業產業化經營及投資活動的契合度，積極營造服務農業走出去的投資環境，共同推進農業走出去。

（四）創新多元路徑，推進海外農業投資全產業鏈布局。借鑒日本農業海外投資全產業鏈的好做法，充分利用專業的技術優勢作為農業海外生產與開發的關鍵，開展多雙邊農業科技合作，為海外農業投資合作提供支撐。引導有實力的規模企業海外農業投資由買地租地、投資建廠向設立研發中心、建立海外農業合作示範園區等形式轉變，提升企業本地化經營水平。鼓勵企業著眼產前、產中、產後各環節集群式抱團走出去，加強企業間優勢互補，布局境外農業全產業鏈建設，增加涉農企業的國際競爭力和控制力。