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2021/12/25
《公共政策分析》重點筆記
公共政策分析的方法論
• 一、公共政策的基本邏輯
• 社會問題：至少對特定的人群同時發生影響的問題。存在社會問題，不滿意現在的狀態，
制定和實施公共政策的目的是解決社會問題
需要做的工作包括：
• 確認事實
• 建立目標體系
– 目標體系的建立又涉及到價值標準體系
– 在多個價值標準共存的情況下，給出其重要性的排序
• 建立關於社會現狀以及社會現狀內在聯繫的知識體系
• 按照所建立的目標——價值標準體系來判斷社會現狀，從而選擇是否將該社會問題引入政策議程
• 如果將社會問題引入政策議程，則制定和實施公共政策來解決它。
有關上述過程的兩個重要知識體系：
• 事實——事實分析
• 價值——價值分析
二、事實分析
內涵：表層數據和資料
• 內層因果關係「事實」的內涵
• 第一層次：表面上所顯示出來的所有情況，包括數據和資料；
– 第二層次：內部所隱藏的各種關係，特別是關於問題來龍去脈的因果關係
• 事實分析的第一層次：獲取表面數據
– 使用調查研究的方法獲得數據
• 第二手數據：文獻調查
• 第一手數據：社會調查（統計報表、專門調查）
– 調查研究所獲得的數據是全部政策分析的基礎。
• 只有通過對這些數據的分析我們才能夠得出第二層次的事實。
• 進一步，只有在第一層次提供了足夠事實的基礎上，我們才能夠進行價值分析。
• 例：農村稅費負擔調查數據
• 江蘇政府干預較多，浙江政府不干預，上海與江蘇的發展模式一樣，政府本身的規模與農民負擔有關
• 第二層次：內部關係的解釋
– 與第一層次的差別：不能直接觀察，必須藉助於第一部分的數據在邏輯分析的基礎上獲得
– 有關第二層次的「內部關係解釋」在性質上都屬於一種「假說」，因此，基於相同的問題和相同的數據我們可以形成多種「假說」
– 因此，我們就面臨在如何處理這些「假說」的問題：合併、剔除
– 例：針對相同事實的不同假說
• 假說一：農民負擔高低取決於發展水平；
• 假說二：農民負擔高低與地方政府發展經濟的戰略選擇有關
• 其它
– 由不同項目之間的差別所引出的假說
– 結合其它數據所引出的假說
– 例：針對「雀巢奶粉事件」的不同假說
• 因為我們太信任外資企業的信用了
– 「據了解，從2002年開始，雀巢奶粉就被國家質檢總局公布為免檢產品，有效期3年。」——來自某報道
• 因為跨國公司出現了誠信問題
– 選取一則新聞：「雀巢奶粉事件」問責跨國公司誠信——《南京日報》
• 因為我們的質量標準存在問題
• 因為我們保護消費者權益的體系存在問題
• 在多重「假說」同時存在的情況下如何處理
– Karl Popper
The Logic of
Scientific Discovery
– Milton Friedman:The methodology of positive economics
– William Dunn: Public Policy Analysis: An Introduction
統計數據的可重複性使它成為一種檢驗方法，理性經濟人假設，完全性。傳遞性，A好於B，Ｂ好於Ｃ，→Ａ好於Ｃ（在人一定能力範圍內，）弗里德曼：有模型就有假設，能解釋一定的問題即可。
• 對第二層次的進一步探討
– 一些方法可以幫助我們形成假說，比如，比較法
步驟：收集資料和數據
內部關係的解釋（建立多種假說，合併剔除）
比較法
行為分析法
• 基本邏輯：社會問題是所有利益相關主體進行選擇的結果，因此，要解釋社會問題，必須分析主要的利益主體的行為
• 行為分析方法的核心：利益分析——利益決定了行為
公平是多元化價值觀的基礎，缺乏對自身社會的反思，民族主義高漲，好比一個人乍富，需要一個人理性的分析，社會還比較落後，全力分配不平等，且沒有制約，法律帶有計劃經濟的特徵，保護企業不保護消費者。往往用歸納的方法，不太會用演繹得方法，根本，如何假設
主要利益主體的利益——行為——社會問題
• 利益
– 個人利益：利己vs.利他（區分人的本性與人的外在表現）
– 企業利益：單人業主、合夥、股份公司
– 政府部門：政權的合法性、部門利益、官員利益和一般公務員的利益（國企成本最大化、政府預算最大化）紅色的記憶，政權的合法性；部門利益、都會創造做事的機會，一件事大家都要管，兩個部門爭利益。
多元主義是政策分析的基礎，
–
– 對后兩種形式，一定要分析組織形態
三、 價值分析
（價值就是合意的標準）
1、 幾種最終（實質）價值標準：自由、民主、平等（公平）、效率、安全
• 價值
– 簡單地說，價值就是人們認為是合意的標準
– 幾種最終（實質）價值標準：自由、民主、平等（公平）、效率、安全，等等
• 自由自由的價值觀在不被重視，傳統的儒家思想，遵從社會。
– Time Warner案例不滿意警察，言論自由
– Ward Churchill：《惡有惡報：對美帝國傲慢與罪惡後果的思考》
– 美國公共政策中兩個著名案例：「槍支管制」和「墮胎」
There was a Central Intelligence Agency office. There were Defense Department offices. There was, I believe, an F.B.I. facility. All of which fit the criteria of the bombing target selection utilized by the Pentagon. If it was fair to bomb such targets in Baghdad, it would be fair for others to bomb such targets in New York. That's what I'm saying. I don't think it's fair to bomb such targets in Baghdad, therefore I reject New York, but so long as United States is applying those rules out in the world, it really has no complaint when those rules are applied to it.
——Ward Churchill
關於槍支管制與墮胎的爭論參見
• Buzzwords in the abortion debate
– Describing abortion as a health issue or as a women's rights issue is a pro-choice stance.
Describing abortion as a moral issue or as an issue of balancing the mother's rights with the fetus' rights, is a pro-life stance
民主
– 參與、發言權、平等權利
– 民主與平等緊密相關
平等或公平
– 參與權的公平vs.結果的公平
– 經濟領域的公平vs.其它領域的公平
– 初級的公平vs.高級的公平：next
– 收入或財富不平等：可操作性概念
初級的公平:每個人都擁有在這個世界上「有尊嚴地」活下去的權利=消除貧窮
• 參與市場：（1）窮人參與市場的主要途徑是就業；我們依靠強大的政府推動，增加資本密集，把社會資源集中到大城市，不利於就業，台灣主要靠農村的中小企業（2）喪失勞動能力的人（以及就業遇到障礙的人）應當獲得最低生活保障。
• 參與基本的集體決策：例：「只有窮人才知道自己需要什麼」例：希望國小使失學率增加
高級的公平：結果的公平
• 只能通過強力的再分配措施來達到
• 減少激勵，從而降低效率
• 北歐國家的例子：福利社會的轉型
人們相互對比的差距減少，但減少了激勵。公平與效率的衝突是在這個層面上，很難去追求高級的公平，實際上我們連初級的公平還沒達到，而且沒有這樣的經濟實力。
例：福利工作由教會承擔→政府承擔→社會激勵減少，體系難以維持
：選擇何種社會公平水平？
•
安全
– 人身安全
– 個人狀況的穩定性：職位、工作、收入
– 收入穩定性
– Friedman:持久收入假說：個人的消費不取決於暫時的收入，而是取決於持久收入
– 刺激消費的政策
經濟安全是個核心問題，如房權，喪失工作的機會，個人的消費取絕於暫時的收入，而是取決於持久的收入，
例：原始共產主義是一種包險，不結盟，私有制易導致收穫獵物的不穩定，核心是保險，但穀物具有穩定性，保險就沒有意義了，完全共有轉變成私有，效率有所損失，保險導致激勵的減少，今天保險不再依靠公有制，而是家庭互助來維持。如果不改變大多數人對於自己持久收入的預期的話，刺激消費是沒有用的
效率
– 技術效率：投入產出的比例
– 資源配置效率
– 社會福利最大化=社會利益最大化
– 社會福利是社會中所有個體的福利的總和
– 帕累托最優：在這種狀態上，不可能再通過改變配置來增加社會中任何一個人的福利而不會減少任何其它人的福利
帕累托改進：可以通過改變配置的方法來提高某個（些）人的福利而不會因此傷害任何其它人的福利，則稱具有帕累托改進的可能性
帕累托最優：從每一個參與者的感覺出發，取決於社會中的每一個人的狀態，這就是消費者主權
帕累托的缺陷：僅僅描述了某一種狀態，但我們要比較兩種狀態，但並不是所有的狀態都可以比較的，單純的效率標準無法比較所有社會狀態，如果沒有達到效率，可以通過帕累托改進即使是達到了效率，也可能是不滿意的，需要引進公平的觀念，
例：汽車貸款不還，體制問題導致法庭解決成本過高，私人解決繞彎子，私人成本也很高，經濟合同難以執行，這是經商的最大問題，導致它不再是市場化了，企業只能傍大款，企業和老外，只有靠這種方式，民營企業才能保護自己的產權，靠的法律無法保護，法律解決不了的問題，社會會內生出一種制度，但它是一種高成本無效的制度
例：帕累托效率概念與增量改革
原來部分按照計劃價格，增量部分按照市場價格，市場價格高於計劃價格
一方面帶來了「官倒」，一方面使得增量逐漸超過原有，自動轉化為全部市場價格。
原有部分按計劃價格，增量部分按市場價格，當增量越來越大，就取消原有部分，９０年代以前改革努力做到只有收益者，沒有受害者
效率的重要性
• 從長期來說，沒有效率的社會是不可持續的（蘇聯）蘇聯的體系依靠大量的投入來獲得，動員能力強，但效率低，８０年問題暴露，Paul認為沒有亞洲奇迹，只是依靠投入，由於技術增長導致的創新所佔比例較小，核心問題是財政問題，如果無效率，則問題越來越多，陷入被動。91-98年GDP既高於農民的純收入，又高於城鎮可支配收入沒，國家這時期投入效率很低
• 效率是個人和社會福利提高的最終來源
公平的重要性
• 公平保證社會福利的提高能夠被社會中大多數人所分享，否則增長是沒有意義的
• 公平與社會穩定
關於效率與公平關係的特別探討
• 「效率與公平」相對立的流行觀點
任何對社會公平的追求都可能會造成經濟效率的損失；
政府政策只好在效率與公平之間取捨，取得一種平衡
目前國內政策實踐中的指導準則：效率優先、兼顧公平
• 初始權利的公平與效率並不對立，為了追求結果的公平可能會造成效率的損失
，
• 原因：結果的公平要求採用再分配措施，從而影響經濟主體的積極性但是，初級的公平與效率衝突不大
• 只有高級的公平才要求使用強有力的再分配措施，從而對經濟效率造成較大負面影響
• 經常出現的情況並非效率與公平發生了衝突，而是效率和公平同時損失
• 比如：
初始參與權利受到限制
尋租和腐敗行為
政府的不恰當干預，比如，損害中小企業發展的政策、一些農村政策
效率與公平的同時損失才是主要問題
• 關於目前公平狀況的建議
目前的問題是要保證初級公平實現的問題，即，為廣大人民（包括城市和農村居民）提供最低限度的生存條件
在較近的時期內還不具備建立高級公平的條件，因此，具有較強再分配性質的政策不宜實行
龐大的不良資產的累積，不增長已經不能解決，但解決有會照成新的問題，但今天的問題已不僅僅是經濟的不公平了，以GDP為目標，就是以GDP貢獻多的人為目標，補貼富人，在其它領域補貼，對損害消費者的行為不去懲罰，因此這些政策導致效率、公平同時消失
政策建議
避免效率和公平的雙重損失
建立最基本的社會公平
– 工具價值
• 政治可行性：為什麼一些改革總是要等到其「價值」大打折扣后才開始？
• 福利指標：
– 人均GDP：為什麼許多人總是感到福利的增長比公布的人均GDP要小？
– 失業率、通貨膨脹率、國際收支平衡，但它們不完全能反映福利水平。
• 將工具價值當作最終價值的失誤！深圳現代化指數的案例
– 大量低素質人群湧入了深圳，人口的急劇膨脹使深圳將實現現代化的時間推后了5年，因為有10多個現代化指標不能如期完成，影響了深圳的現代化進程.
我們發展到底是為了誰，不是任何人都可以引入的，必須相互協調，這是放棄了目的，我們要改革自己，不能把工具當作目的
• 政治可行性：為何一些改革總要等到 「價值」大打折扣后才開始？
• 將工具價值當作最終價值的失誤：人的實現才是最終價值
• 非經濟指標：
UNDP: Human Development Indicator
ü Life expectancy at birth (years)
ü Adult literacy rate (% ages 15 and above)
ü Combined gross enrolment ratio for primary, secondary and tertiary schools (%)
ü GDP per capita (PPP US$)
ü Life expectancy index
ü Education index
2、價值分析的過程
ü 兩個階段：制定政策和評估政策
ü 價值分析的內容：
ü 一項政策與哪些價值標準（包括最終價值和工具價值）有關
ü 在多種價值指標並存的情況下，如何協調這些標準？即，為這些標準排列出順序。可能是政治過程本身的結果
ü 使用所確定的價值標準體系來評價政策，包括在政策制定階段和政策評估階段
ü 在政策制定過程中經常遇到的一種情況：政策自身在倫理價值方面的含義vs.政策結果的價值
ü 例：關於開放「紅燈區」的爭議
ü 例：關於人權問題的爭議兩派並不是在一個層面上討論問題，我們對人權強調結果，人民要生存，經濟適用房不能在市場上交易，只能賣給政府
實證分析 vs.規範分析
• 經濟學：實證分析 vs. 規範分析
– 實證分析所回答的問題：是什麼？
– 規範分析所回答的問題：應當是什麼？
• 實證分析
– 提出假說——檢驗假說
– 假說的檢驗：保留未被拒絕的假說
• 計量經濟學
ü 規範分析
ü 建立在實證分析的基礎上
ü 以價值判斷為前提
ü 即，根據一定的價值標準和關於對象內部關係的假說來確定應當如何做？
ü 政策分析是一種規範分析
ü 在規範分析領域，沒有經濟學家
四、系統分析系統分析曾經轉變我們的觀念，但後來走向了反科學，神秘主義
政策系統：政策主體、政策客體、政策環境等構成的系統
系統分析：簡單地講，應當盡量將所有與政策相關的因素考慮在內。許多政策失敗是因為政策制定者忽視了政策系統中的一些因素
• 系統論：1+1>2 （例：農村市場）不是各個部門的簡單加總，應用不同角度系統論趨勢有限的只是不斷提出新的概念。
系統論的啟示：政策分析一定要具有「系統」的觀念
一個關於系統的案例：發展家農村中的市場
發展家農業中的生產問題：各種生產要素如何結合起來
生產要素：土地、勞動力、資本（耕畜）、流動資金。
首先，假定我們所面對的是一個私有產權的社會，如何將分屬不同所有者的生產要素結合在一起，進行生產。
市場：將分屬不同所有人的生產要素結合起來的主要途徑
進一步地，我們猜測，在這個案例中，市場能夠發揮作用的程度與生產要素初始分配的平均程度有關——
如果各種生產要素在各個家庭的初始分配是完全平均的，那麼，我們預期將不存在「市場」尤其是土地，拉美人口少，易出現大地產者
如果生產要素的初始分配不平均，如何將分別由不同家庭擁有的生產要素結合起來？
因此，土地市場與勞動力市場是聯結在一起的。
牲畜是人力的替代物，因此，資本品租賃市場（牲畜出租市場）與上述兩個市場也聯結在一起
家庭未必通過租賃來獲得牲畜。即使它缺乏資金，它也可以通過借貸來買入牲畜。信貸市場也是與上述所有市場聯結在一起的。
土地租佃市場 vs. 勞動力市場
在理想的狀態下，兩種市場具有完全的替代性（達到完全的平均搭配）則會有一個國家只有勞動力市場或土地租佃
問題：兩種市場是否能夠完全替代
• 推理：如果完全替代，我們現實中應當看到只出現一種市場的情況
• 事實：對世界各國不同時期的觀察，兩種市場總是同時存在。只不過不同時期、不同地點，兩種市場的重要性不同
• 結論：兩種市場都存在缺陷，需要相互補充
• 租佃的交易成本，固定租金提供了激勵，但它把經營風險完全放在了租地的一方因此亞洲採用了分成的方法，風險按分成比例承擔
土地租佃的缺陷租佃的交易成本，固定租金提供了激勵，但它把經營風險完全放在了租地的一方因此亞洲採用了分成的方法，風險按分成比例承擔
• 大塊土地拆開經營，造成規模經濟的損失
• 租佃方式上的考慮：激勵 vs. 保險
固定租金制
分成制
勞動力市場的缺陷：激勵 vs. 監督
• 報酬的支付方式：激勵問題
• 監督的困難信息成本的問題，如果信息成本低，會採取固定工資，計件工作，如果信息成本高，會採用激勵，但激勵也是有成本的，大農場，可以雇傭監督人員，小地主，很難解決激勵問題。
結果：市場之間的自動權衡產生現實世界中的具體結果
• Alfred Marshall：英國 vs. 法國
• 亞洲 vs. 拉丁美洲亞洲一般採用租佃，拉美採用勞動力市場，或小地主將地分給大地主，由於拉美土地分配不均，大地產者會有專業的監督人員，小地主管理較困難
• 解釋：
如果土地分配相對平均，兩種市場都不發達
如果土地分配非常不平均，則按照不同市場的特點和國家（地區）的初始條件得到不同的結果。
土改：用暴力方式剝奪了地主的土地，把人定性為某一類人時，就自動剝奪了他的公民權，經常超越界限剝奪其他權利
2012 年北大行管考研真題
行政學原理
一、（6*10）
1、公共行政權力和公共權力、政治權力是一回事，你是否認同這種解釋，給出解釋。
2、行政職能的價值在於權力行使的範圍，而這種權力的行使核心在於政府的能力，所以行政職能的本質在於能力，你是否認同，給出解釋。
3、當代行政改革的核心在於職能的轉換和權力的重新配置，你是否認同，請給出解釋。
4、戰略人力資源管理和人力資源戰略是形同的概念，這種解釋是否正確，請給出你的解釋。
5、有人認為人力資源就是組織的員工，你是否認同，給出理由。
6、工作日誌和「紀實分析法」或者說「記實分析法」是相同的，你是否認同，給出理由。
二、（2*25）
1、公共財政的職能？當前社會下，「不患寡而患不均」，請說明如何利用公共財政政策來達到收入分配公平的要求。
2、績效考評、績效管理、素質考評的概念，他們對於人力資源開發與管理有什麼啟示。
三、（40）
各級領導幹部都要牢記，我們手中的權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益。行使權力就必須為人民服務、對人民負責並自覺接受人民監督，決不能把權力變成牟取個人或少數人私利的工具。各級幹部都要自重、自省、自警、自勵，講黨性、重品行、作表率，做到立身不忘做人之本、為政不移公僕之心、用權不謀一己之私，永葆共產黨人政治本色。（摘自胡錦濤「七一講話」）運用公共行政學和人力資源管理的相關知識分析「立身不忘做人之本、為政不移公僕之心、用權不謀一己之私，永葆共產黨人政治本色」。
綜合（二）
1、政府對於經濟發展的干預手段有哪些，分析這些手段的歷史演化，說明影響這些手段成敗的關鍵因素，並說明產生的後果。（25）
2、行政法平衡理論的基本觀念、論證思路及其對行政法治實踐的意義。（25）
3、特色社會主義行政法的基本結構、法律淵源、權力（利）義務設計的特點，說明行政法立法改革的發展方向。（25）
4、一個表格，保險公司保單和加班時間的對應關係。
（1）畫出散點圖，說明是否有線性關係(3)
（2）用最小二乘法求出x和y的現行關係(4)
（3）求出標準差（3）
5、（1）F檢驗的一道題，比較簡單（8）
（2）求一個犯第二類錯誤的概率，寫出公式即可（7）
6、什麼是公共政策的「事實分析」，用一個具體政策問題說明事實分析的主要內容和方法。（20）
7、對於交通擁堵，有三個基本政策方案：
政策一，調查出交通擁堵嚴重的路段和時間，對特定時間進入這些路段的車輛收取交通擁堵費。
政策二，採用價高者得的方法拍賣汽車牌照使用權，限制汽車數量
政策三，設定一個年汽車增長輛，無汽車的人用抽籤方式爭取，有汽車的無權參與。根據公平的標準，分別評價這三個政策。（30）
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