學者:金融服務業仍有進一步開放必要 須推出負面清單

以負面清單管理模式促進金融業對外開放

肖本華

■作為一種市場准入管理方式，負面清單管理模式在當前世界各國推進金融服務業對內對外開放中被越來越普遍採用。金融服務業對內對外開放採用負面清單管理模式有多重意義，特別是在泛資管時代，推出統一的「負面清單」，有助於明確監管部門的職責邊界，為金融機構提供一致、平等、公平、有序且更加廣闊的發展平台，以激發創新動力，提升服務能力

■以負面清單管理模式推進金融服務業對內對外開放並非僅有好處而無弊端。通過負面清單管理模式推進金融服務業對外開放需要在體制機制、法律和技術等方面給予保障，包括建立健全金融服務業系統性的監管體系、加強金融服務業監管法律規則體系的建設、加強金融服務業在實體層面上的市場准入監管等

□肖本華

金融服務業仍有進一步開放的必要

金融服務業對外開放與金融服務業准入相對應，是指通過降低金融服務業准入條件，外國金融機構可通過獨資、合資、兼并等方式進入一國銀行、證券與保險產業和其他金融服務業。

金融服務業對外開放覆蓋銀行業、保險業、證券業和其他行業，其方式包括跨境支付、境外消費、商業存在和自然人存在等。加入WTO后，金融服務業整體上有了較高的開放度，但仍然存在一定的管制，體現為受限制和不承諾所佔比例較高。

從目前金融行業開放的具體情況來看，銀行業開放程度顯著提高，競爭力不斷增強。以加入世貿組織為時間分界，銀行業開放大致可以分為兩個階段。第一階段從改革開放之初至加入世貿組織前(1979年-2001年)。這一階段的開放主要是配合國民經濟的發展和引進外資，開放措施帶有「試點」特徵，沒有開放時間表。第二階段則是從加入世貿組織至今(2001年至今)。這一階段認真履行承諾，逐步開放外資銀行經營人民幣業務的地域範圍和客戶對象範圍。其中重要的舉措是2014年12月20日《國務院關於修改〈中華人民共和國外資銀行管理條例〉的決定》的公布。這次條例修改是在全面深化改革的新形勢下，對外資銀行主動實施進一步開放的措施。修訂后的條例適當放寬外資銀行准入和經營人民幣業務的條件，為外資銀行設立運營提供更加寬鬆、自主的制度環境。在此之前，銀監會已修訂發布《外資銀行行政許可事項實施辦法》，簡化外資法人銀行設立分行、開辦衍生產品交易和信用卡等業務方面的行政審批程序和准入要求。

證券業的開放度相對較低，主要限制是商業存在。自1995年第一家中外合資證券公司——中金公司成立以來，持續推進證券業對外開放。從境內公司發行B股、H股到境內公司同時發行A股、H股，從外資機構設立駐華代表處、合資證券公司到境內證券經營機構設立境外分支機構、合資證券公司，從合格境外機構投資者制度到合格境內機構投資者制度、人民幣合格境外機構投資者制度、「滬港通」制度，從《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》及其補充協議到《海峽兩岸經濟合作框架協議》及其後續金融合作的會談，證券業走過了一條「以我為主、循序漸進、互利共贏」的開放道路，在促進資本市場優化資源配置、服務經濟和社會發展方面發揮了不可替代的作用。儘管證券業已全面履行加入世貿組織的承諾，但仍然是世界上少數存在對外開放限制性措施的經濟體之一。目前，大部分新興市場經濟體均實現了證券業對外開放，俄羅斯、印度尼西亞、菲律賓、巴西、阿根廷、智利、墨西哥等國家和地區對外資參股證券公司均未設定持股比例限制，泰國、印度、韓國等原先已有的限制條款目前也已全部取消。

保險業的開放較早，但在市場准入上仍有諸多限制。從2004年12月11日開始，根據加入世貿組織的承諾放開保險業對外資的業務和地域限制，除了對壽險公司有外資持股比例不超過50%及設立條件限制外，對外資沒有其他限制。非壽險公司則除了設立條件以外，沒有其他限制。儘管近年來保險業發展迅速，但由於其發展的歷史短、基礎差、底子薄、整體水平不高，與發達國家或地區相比還存在較大的差距。保險業的總資產、保費收入、保險深度和保險密度等方面與世界平均水平相差懸殊，更進一步的開放仍然是有必要的。

負面清單管理

對金融服務業開放的意義

作為一種市場准入管理方式，負面清單管理模式在當前世界各國推進金融服務業對內對外開放中被越來越普遍採用。金融服務業對內對外開放採用負面清單管理模式有多重意義。

一是有利於建立更加公平的競爭機制。近年來，隨著金融機構業務綜合性的增強，金融服務業細分市場的業務趨同性明顯上升，泛資管時代已經來臨。但金融服務業監管部門仍處於「三分天下」的狀態，原有的監管部門各自設計的監管規則，對泛資管時代下金融服務業的新特徵缺乏及時的回應。這就導致對金融服務業細分領域相似業務的監管要求不盡相同，為套利行為提供了空間。在這樣的背景下，推出統一的「負面清單」，有助於明確監管部門的職責邊界，為金融機構提供一致、平等、公平、有序且更加廣闊的發展平台，以激發創新動力，提升服務能力。

二是有利於形成更加健康的金融市場。一方面，負面清單能明確理財業務、同業業務和影子銀行的投資禁止領域，優化資金渠道設置，規範過橋資金融通行為，強化金融產品與實體經濟的聯繫，縮短企業融資鏈條，降低企業融資成本。另一方面，負面清單釋放的經營空間，能吸引包括外資和民營資本在內的更加多元的市場主體進入金融服務業，增強金融服務業市場的競爭性和包容性，推動金融機構探索特色化、差異化的發展道路。

三是有利於建立非歧視性的金融服務業准入制度。出於安全性考慮，金融服務業市場准入限制設置的目標在於對金融機構的保護，這導致政策較偏向於資產豐厚和準備金充足的國有大型金融企業。未來，應通過深化改革進一步釋放市場活力，建立針對中小規模金融實體的非歧視性准入制度。而降低金融服務業准入壁壘的改革應與金融服務業存量改革相配合。因為，如果不對原有的金融服務業進行改革，即使降低准入壁壘進行增量改革，由於受原有的金融服務業存量的牽制無法向縱深推進，也無法實現提升金融主體競爭意識、增加市場活力的目的。

四是有利於推進服務型政府經濟職能的轉型。金融開放向縱深推進將對服務型政府的經濟職能提出新的要求。在發展家市場經濟發展初期，政府需要充分發揮市場的作用，並對市場作用的範圍、程度及具體方式進行保護性發展。當其進入「中等收入陷阱」的轉型期時，政府將完成從管理型向服務型的轉變。金融管理是政府經濟職能的重要組成部分。改善金融壓抑和金融扭曲的市場環境和推進現代金融市場體系的建立，將是服務型政府經濟職能的重要組成部分。通過負面清單管理模式推進金融服務業對內對外開放，將進一步推動政府金融管理職能向適度性、規範性、統一性、效能性、服務性以及透明性轉變。

負面清單對金融穩定的影響

以負面清單管理模式推進金融服務業對內對外開放並非僅有好處而無弊端。這種金融監管由正面清單向負面清單模式的轉變會給金融穩定、金融法律適應性及金融監管能力帶來挑戰，也會給金融消費者權益的保護帶來衝擊。

第一，對金融穩定帶來挑戰。金融市場主體負面清單外事項自主決定的實質是金融自由化。金融自由化在帶來金融深化的同時，也給金融體系的穩定性帶來挑戰。以美國2008 年次貸危機為例，導致次貸危機爆發的一個重要原因就是監管真空，即金融創新產生了不在負面清單範圍內的金融產品和金融機構。監管真空在金融產品方面突出表現在以信用衍生品為主的場外衍生品上，在金融機構方面突出表現在沒有建立起監控對沖基金的監管體制。不受監管限制的信用衍生品和對沖基金快速膨脹所產生的泡沫必然給金融穩定帶來威脅。

第二，給金融消費者保護帶來衝擊。金融消費者權益保護是金融監管的兩大核心目標之一。金融服務業負面清單外的金融市場主體、金融業務和產品的自主發展，尤其是金融創新的自主發展，使得監管部門在短時間內無法對創新型機構、產品和業務對消費者的利弊作出準確判斷並採取監管措施，從而無法有效保護金融消費者的利益。分析2008 年美國次貸危機可以發現，嚴重侵害消費者利益的次貸產品都是在金融創新名義下創造出來的。

第三，給金融法律適應性及金融監管能力帶來挑戰。金融服務業負面清單管理模式建立后，對於清單外事項，由於缺乏法律依據，監管部門不能就市場准入進行限制或禁止。然而，不受限制或禁止的市場准入並非不存在風險，這就需要加強對金融市場主體、業務和產品市場准入后的事中和事後監管。在法治原則下，事中和事後監管也需要法律明確授權，因此金融法律能否快速適應准入後事中和事後的監管要求就顯得至關重要。與此同時，准入性監管撤銷后，需要金融監管部門在事中和事後監管中及時發現風險並採取措施，這給金融監管能力提出了更高的要求。

因此，通過負面清單管理模式推進金融服務業對外開放需要在體制機制、法律和技術等方面給予保障：一是建立健全金融服務業系統性的監管體系；二是加強金融服務業監管法律規則體系的建設；三是加強金融服務業在實體層面上的市場准入監管；四是加強金融服務業在程序層面上的市場准入監管；五是加快培育適應負面清單的金融市場參與者；六是加強金融科技在金融事中和事後監管中的應用。

上海自貿區

對負面清單管理的實踐與經驗

《(上海)自由貿易試驗區總體方案》指出，上海自貿區的總體目標之一是「加快探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放」，也就是在自貿區內要率先加快金融服務業對外開放力度。在金融服務業對外開放上的先行先試，充分體現了上海自貿區在金融開放選擇漸進性道路中，充當壓力測試平台的角色。上海自貿區成立以來，對金融服務業擴大開放採取的是「正面清單+負面清單」的模式。自貿區成立后已先後推出了2013年、2014年的上海版和2015年、2017年的全國版負面清單。其中，金融服務業對外開放都是重要內容。雖然上海自貿區通過負面清單管理擴大了金融服務業對外開放，但還需要進一步完善負面清單的管理模式，以推進上海自貿區金融服務業對外開放。

完善上海自貿區金融服務業對外開放負面清單管理模式，首先需要編製負面清單文本。根據「金改 40 條」 精神及上海市領導的相關要求，我們對上海自貿區金融服務業對外開放負面清單文本進行了研究，在廣泛借鑒國內外實踐案例的基礎上，我們提出了編製上海自貿區金融服務業對外開放負面清單文本的四點思路。

一是增加清單表述，提高操作性與有效性。已發布的外商投資准入負面清單、市場准入負面清單都只有序號、領域、特別管理措施等三個表述欄位，比較簡潔，但公眾希望能增加表述欄位。調研表明，措施來源、國內法規定、效力層級等欄位最受公眾關注，可以較大程度提高清單的透明度。

二是拓展清單內容，提升公平性與完整性。一方面，從環節方面進行拓展，借鑒中韓自貿協定案例，把市場准入限制和國民待遇限制統一到一張負面清單里。另一方面，從機構方面進行拓展，結合功能監管理念，把傳統金融業機構之外，從事金融業務的典當行、第三方支付機構等新型持牌機構納入覆蓋範圍。

三是建立評估制度，實現創新性與試驗性。以負面清單年度評估為基礎，歸集可行的改革建議，形成政策創新儲備，加強與中央有關部委的溝通協調。政策創新儲備雖然不對外發布，但可以很好地起到效果評估和創新溝通的作用。

四是開展政策試點，把握對等性與可控性。編製負面清單並不是負面清單管理模式的全部內容，還須依託清單推動改革，更好地發揮清單的衍生效應。上海將以金融服務業負面清單為基礎，在自由貿易賬戶這一新興賬戶體系的支持下開展先行探索。如在全國率先探索推進外資金融機構准入后的國民待遇；探索自由貿易賬戶下自貿試驗區與其他國家(地區)金融領域的對等開放；探索全面推廣負面清單管理模式后的金融安全審查框架；結合業界自律共治與負面清單效果評估，推進金融政策改革創新；探索金融領域對內外資金融機構市場准入的一體化管理。

通過研究，我們現已編製形成三份負面清單文本材料：《上海自貿試驗區金融服務業對外開放特別管理措施(負面清單)》(討論稿)、使用說明和政策創新儲備表。其中，與現有清單相比，《負面清單》(討論稿) 體例具有三方面的特徵：一是從表述欄位看，增加了行業、政府層級、措施來源和措施描述四個欄位；二是從領域類型看，引入了 10 個規範分類，並分成市場准入限制與國民待遇限制兩個部分，分類更加科學、更加清晰；三是從覆蓋主體看，新增覆蓋其他金融機構的 4 項措施以分別對應第三方支付機構、金融信息服務企業、評級企業和典當行。《負面清單》(討論稿)具體內容則包括兩個部分，其中外資投資設立金融機構管理(市場准入限制)部分涉及 7 個領域、40 項措施；外資准入后業務管理措施(國民待遇限制)部分涉及 3 個領域、 13 項措施，兩部分合計 10 個領域、53 項措施。

根據所提出的《負面清單》(討論稿)文本內容，我們進一步調研，結合中美、中歐雙邊投資協定談判及「十三五」金融體制改革的內容，提出進一步結合「金改40條」在上海自貿區進行先行先試的四個方面建議。

一是進一步擴大金融機構的市場准入。首先，放寬所有權和經營範圍限制，為外資銀行、券商和基金管理公司與境內本土機構平等競爭逐步創造條件。允許外資銀行收購境內本土銀行超過20%(單個外資股東)或25%的股權(多個外資股東)，但分別不超過30%和49%；允許外資證券公司在設立擁有100%股權的證券分支機構、擁有與境內本土證券公司等同的完整證券許可、以及收購境內本土證券公司不超過50%的股權；允許外資基金管理公司在設立擁有100%股權的基金管理分支機構，擁有與境內本土基金管理公司等同的完整基金管理許可，以及收購本土基金管理公司不超過50%的股權。其次，簡化分行和支行擴展及業務拓展程序。允許外資銀行每年提交多項分行和支行設立申請，從而以更加透明有序的方式促進本地法人銀行的分支網點擴展。

二是進一步利用FT賬戶推動金融服務業對外開放。首先，利用FT賬戶提高區內本土證券機構的國際競爭力，包括允許在FT賬戶下開展原普通賬戶已開展的業務，通過FT賬戶給予證券公司自營業務和資管業務自由可兌換額度，利用FT賬戶在區內發行私募債。其次，利用FT賬戶提供跨境金融服務。在自貿區內試點進一步擴大跨境金融服務的雙向開放，即無需通過設立分支機構就可以提供跨境金融服務。但考慮到這種跨境金融服務雙向開放所存在的風險，因此建議這種形式的跨境金融服務必須註冊或取得授權，並且只能通過自貿區FT賬戶體系進行。

三是重點推進證券市場、銀行間市場等金融市場對外開放。首先，放寬債券市場准入限制，逐步賦予外資銀行與中資銀行在債券市場中同等的權利，降低外資銀行准入標準，加快審批外資銀行和證券公司在銀行間債券市場上承銷國債、央行票據、金融債和公司債的申請。其次，擴大自貿區跨境資產證券化和放寬自貿區債券發行主承銷商資質，儘快研究出台相關政策，賦予大型外資銀行對不同類型債券的承銷或者主承銷資格，以便給予外資銀行在跨境資產證券化領域參與創新的機會。最後，調整外匯交易中心銀行間市場中的拆借限額，取消境內所有銀行拆借額只能為其資本金兩倍的限制。

四是以上海建設國際保險中心為目標推進保險業對外開放。首先，實現跨境保險外匯資金的自由結售匯。其次，支持雙邊協定國家尤其是「一帶一路」沿線離岸保險業務，豁免簽有雙邊協定國家的無利益的離岸保險產品備案、事前註冊要求，允許直接引進並以英語條款註冊在其他市場已經運作成熟的離岸保險產品，豁免「一帶一路」沿線地區離岸保險產品備案、事前註冊要求；調整有關保險財務制度，允許在償付能力監管範圍內實行軋差收付，允許與簽有雙邊協定國家的中介以扣除中介費用的方式收取外匯保險凈保費。最後，支持自貿區國有大型保險公司創新壽險外幣保單。在自貿區內對大型國資保險機構給予外匯長期壽險業務試點資格，放開外幣保單投保人和產品的限制，並相應放寬配套的外幣保險資產投資政策，以實現資產負債的匹配。對境內居民購買外匯長期壽險產品，適度突破個人購匯額度限制，給予每年每人不超過一定限額的專項額度，作為擴大個人資本項下可兌換額度的一個新突破口。