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非洲安全問題呈現新的發展趨勢

非洲安全問題呈現新的發展趨勢

近年來,公民在安哥拉、奈及利亞、南非等國治安案件層出,引發國人對非洲安全形勢的高度關注。就「和平與發展」兩大時代主題而言,非洲被定位成「最不發達的大陸」與「安全形勢最動蕩的地區」。同時,非洲發展滯后的原因又與戰亂、政變、部族衝突、恐怖主義等問題掛鉤,「因亂致窮」成為國際社會解讀當前非洲政治與經濟生態的基本邏輯。加之近年來非洲湧現出恐怖主義、海盜、有組織犯罪等新問題,國內外輿論對非洲安全形勢的評估更為嚴峻。但如果對非洲安全問題做歷史對比,會發現「非洲安全形勢惡化」的論斷有失偏頗,當前非洲安全問題的複雜性和多變性已超出以往,不乏一些重大的積極變化,因此更需要從多維度觀察,以釐清和研判非洲的總體安全態勢。

三大積極變化

首先,非洲戰亂衝突的烈度和規模在大幅度下降。從20世紀90年代到21世紀第一個十年,莫三比克、剛果(金)、安哥拉、獅子山、賴比瑞亞等國的大規模內戰均告結束,其中,莫三比克、安哥拉等國還成為維護地區穩定的重要力量。2012年,索馬利亞在非盟維和部隊的支持下,基本在正面戰場擊敗了極端組織「青年黨」,成立了21年來首個正式政府。目前,非洲的戰亂與衝突數量處於歷史的低位,僅有新獨立的南蘇丹處於「內戰」狀態。同時,當前非洲衝突更多表現為「低烈度」特徵。剛果(金)東部雖然衝突頻發,但與上世紀90年代末非洲九國介入的「非洲大戰」相比,規模要小很多。部分非洲國家的部族衝突依然存在,但基本是零星式,且維持時間短暫,像1994年盧安達大屠殺那樣的慘劇在非洲難再出現。據權威的戰亂衝突資料庫「烏普薩拉衝突項目」統計,2005~2013年非洲戰亂與衝突死亡人數比1990~1999年減少約90%。

其次,「逢選必亂」的痼疾發生改變。長期以來,在根深蒂固的部族政治影響下,「逢選易亂」或「逢選必亂」是影響非洲安全形勢的痼疾。近年,非洲的「民主轉型」雖仍在艱難磨合,但「多黨民選」已在非洲政治中逐步紮根,加上西方的外部施壓,非洲政客、精英和民眾對選舉結果的接受程度變得更「理性」,選后暴力衝突的烈度在下降,政權和平交替成為常態。2016年,非洲計劃進行18場總統選舉,其中剛果(金)和索馬利亞大選因國內因素被迫推遲,剩餘16場選舉大多平穩進行,併產生了六位新總統。今年2月,被推遲的索馬利亞大選也順利舉行。雖然甘比亞和加彭出現選舉爭議,但安全局勢得到有效控制,未出現大規模暴力事件。

第三,非洲的「文武關係」逐步正常化。軍隊和政府的關係是長期影響非洲、尤其是撒哈拉以南非洲安全的一個結構性因素,但這個因素現已發生重大變化。近些年來,非盟對軍事政變採取「零容忍」態度,一律取消政變國的非盟成員資格,並與國際社會通力合作對政變軍人進行高壓制裁,西非經濟共同體還對馬里、幾內亞比索等國政變施加軍事威懾,因此政變的預期結果對軍人的吸引力大幅下降。目前,非洲的政變頻次已降至20世紀60年代以來最低

2015年和2016年都沒有非洲國家政權被政變推翻(參見圖一和表一)。

部分非洲國家的軍人干政現象依然存在,但程度已比歷史任何時候都小。

恐怖主義呈現鮮明「本土化」特色

近年來,非洲恐怖主義的崛起被認為是非洲安全形勢惡化的主要標誌。但與中東、歐洲恐怖主義威脅日益嚴峻的情況有所不同,非洲的暴恐形勢呈現出「周期性」和「階段性」特徵。從2010年至2016年,非洲暴恐形勢經歷了「上升—下降」的過程。2010年至2014年是非洲恐怖主義的「上升期」,索馬利亞「青年黨」和奈及利亞的「博科聖地」接連做大做強;同時,2013年馬里北部安全失序,致使以「基地」馬格裡布分支為首的恐怖組織在薩赫勒地區肆虐。但從2015年起,非洲發生恐襲的次數和死傷人數均出現明顯下降。據美國外交關係委員會「奈及利亞安全追蹤」項目數據統計,受「博科聖地」襲擊而死亡的人數從2014年的4896人降至2016年的581人。據美國蘭德公司報告,在非盟維和部隊和索馬利亞政府軍圍攻下,索馬利亞「青年黨」的勢力範圍大幅縮小(見圖二)。目前,非洲的幾大恐怖勢力都由「聚」到「散」。索馬利亞「青年黨」、奈及利亞「博科聖地」以及馬里北部的恐怖組織一度攻城略地、「建國」割據,與中央政府分庭抗禮,但從2015年至今都基本被政府軍或國際維穩部隊驅散,難以在正面戰場「重振雄風」。

暴恐形勢的這種「周期性」變化恰恰反映了非洲恐怖主義有著鮮明的「本土化」特徵。綜合分析,非洲內生性的政治問題是影響非洲恐怖主義態勢的根本性因素,其中部族政治扮演著重要角色。奈及利亞就是典型代表。奈及利亞素來有「北方穆斯林當總統,南方亂;南方基督徒當總統,北方亂」的傳統,前總統喬納森是信仰基督教的南方人,在其執政時期,「博科聖地」藉助北方穆斯林對政府的不滿情緒迅速崛起。但2015年4月北方穆斯林布哈里成為總統后,北方部族勢力對布哈里的「鐵腕反恐」給予強有力支持,「博科聖地」的生存空間受到嚴重擠壓。

非洲反恐取得一定成效,其關鍵因素是國際與地區的「集體安全」合作。從2011年至2015年,非盟維和部隊在歐美支持下實施了五次大規模專項行動,「青年黨」的20名高層被擊斃。從2014年起,法國牽頭在薩赫勒地區發起「新月形沙丘行動」,基本把地區國家全部納入到聯合反恐體系。2015年和2016年,奈及利亞與查德、喀麥隆等國對「博科聖地」的聯合打擊效果顯著。

需指出的是,國際恐怖主義對非洲恐怖主義的影響是有限的、間接的。部分非洲的恐怖組織雖發布聲明向「基地」或「伊斯蘭國」宣誓效忠,但更多是為了提升影響力而「蹭熱點」。無論是「博科聖地」還是「青年黨」,在行動上並不聽從國際恐怖組織指揮,從後者得到的資金支持也非常有限。此外,2014年「伊斯蘭國」崛起后,大批分流了支持非洲暴恐勢力的「聖戰」分子和資金。據美國聯邦調查局官員透露,美國的索馬利亞裔社區是「聖戰」分子和涉恐資金的重要來源,在近期美國破獲的涉恐案件中,索馬利亞裔「聖戰」分子和涉恐資金的去向都從索馬利亞轉向了伊拉克和敘利亞。

面臨三大新問題

非洲的總體安全形勢雖出現一些積極變化,但由於影響非洲穩定的發展問題短期內無法解決,因此非洲安全局勢的反覆性與脆弱性問題將持續存在。同時,當前非洲安全問題的複雜程度超出以往,這體現在影響非洲安全的內外因素增多,非洲衝突的表現類型更加多元,以及非洲安全治理的碎片化。其中,非洲安全面臨的三大新問題尤其需高度關注。

一是「第三任期」問題積聚可能使大湖區局勢失控(見表二)。在非洲「民主化」大背景下,2015年以來非洲「第三任期」問題開始集中爆發,成為攪動非洲政局的最大不確定因素,其中以剛果(金)、剛果(布)、蒲隆地、烏干達、盧安達所在的非洲大湖區最為集中。2016年剛果(布)、烏干達順利「闖關」,今年盧安達總統卡加梅連任也幾無懸念,但蒲隆地和剛果(金)隨時可能成為引發地區局勢失控的「火藥桶」。蒲隆地總統恩庫倫齊扎雖然在2015年連任總統,但受到歐美集體制裁,國內反對勢力膨脹,局勢持續惡化,蒲隆地軍隊和反對派在2016年多次發生衝突,導致數百人死亡,幾十萬難民湧入鄰國。剛果(金)局勢更是受到各方高度關注,剛果(金)作為非洲地緣政治的「心臟地帶」,是非洲民族成分最複雜、叛軍最集中、部族矛盾最尖銳、外交博弈最激烈的地區,在1998年至2003年,圍繞剛果(金)問題爆發了有九國十方參與的「非洲大戰」,導致百萬人喪生。2016年剛果(金)總統選舉被推遲,國內反對派和政府支持者圍繞總統卡比拉的任期問題的對抗已白熱化。

二是歐美削減安全援助恐在短期內引發非洲的「安全真空」。目前,西方國家內部危機重重,政策開始內傾,歐盟更多關注難民安置問題,美國總統川普上台後更是大幅削減援助,這對安全上高度依賴歐美資金的非洲而言是巨大挑戰。索馬利亞局勢完全靠「歐美出錢、非盟出兵」的模式勉強維持,歐盟是非盟駐索馬利亞特派團維和經費的最大出資方,2016年歐盟削減了20%對非盟駐索馬利亞維和士兵的津貼援助,蒲隆地、肯亞據此威脅撤兵,衣索比亞則因援助不到位和國內進入緊急狀態,於2016年10月從索馬利亞撤出3000多名士兵。據《東非人報》估算,完全穩住索馬利亞局勢需4.9萬名維和士兵,但目前只有2萬多名,如果進一步撤軍,索馬利亞可能倒退回無政府狀態,「青年黨」恐將東山再起。此外,亞丁灣局勢和索馬利亞陸上局勢息息相關,從2012年起,亞丁灣海盜問題的緩解得益於索馬利亞安全局勢改善和各國海軍護航,但2016年12月,北約海軍宣布從亞丁灣撤出,歐盟海軍的「阿塔蘭塔」行動也計劃於今年結束,海上安全力量撤出以及索馬利亞陸上安全形勢惡化,可能使海盜問題死灰復燃。今年3月至4月,亞丁灣已連續發生兩起商船被劫事件,是五年來的首次。

三是影響政局穩定的社會群體性事件增多。非洲國家近十多年經濟全面增長,但發展中的社會公平問題集中凸顯,加之城市化發展過快,失業率和征地等問題頻頻引發社會矛盾,非洲執政黨在應對社會矛盾方面普遍缺乏經驗,易使社會矛盾釀成大規模群體事件,威脅政權穩定。2015年12月、2016年8月和10月,被譽為非洲「穩定之弧」的衣索比亞爆發三次大規模抗議,導致600餘人喪生,2016年10月埃塞政府宣布實施六個月的「全國緊急狀態」,后又延長四個月。這是「衣索比亞人民革命民主陣線」自1991年執政以來,該國爆發的規模最大、持續時間最長、影響範圍最廣的一次社會衝突。南非則在2015年4月、2016年6月和今年2月發生三起大規模排外騷亂,騷亂人群主要是處於經濟底層的黑人民眾,根據南非官方統計,2016年南非經濟增長僅0.4%,失業率則高達26.5%,在黑人聚居區,失業率更是高達60%,在經濟低迷的背景下,黑人民眾將矛頭指向了在南非主要從事底層工作的外來移民。

結 語

綜上,在非洲「民主化」轉型和經濟快速發展的大背景下,各類矛盾集中爆發,出現的安全挑戰已超出傳統安全範圍,這需要非洲和國際社會用新的安全理念和政策應對。

內容來源:世界知識期刊,本文刊登在《世界知識》2017年第15期;作者:黎文濤,現代國際關係研究院非洲研究所副所長。

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