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我國債務軟約束問題十分突出

我國債務軟約束問題十分突出

文/新浪財經意見領袖專欄(微信公眾號kopleader)專欄作家 唐志軍

依法治國、約束權力和加強產權保護是一個長期的艱巨的過程,要減少暴力拆遷、土地糾紛等問題,還任重道遠。因此,的社會民生債務在過去和未來一段時間裡都是軟約束的。

債務軟約束問題十分突出

當前,經濟中最大的問題是債務問題。據社科院國家金融與發展實驗室研究報告稱,截至2015年底,債務總額168.48萬億元人民幣,全社會槓桿率249%。當然,不僅僅是經濟金融的負債大,在社會民生、環境資源方面,的負債也十分恐怖。為什麼的債務會如此之高?其背後的邏輯是什麼?高債務會帶來什麼?高債務與產能過剩等現象是如何並存的?如何規避高債務對經濟社會發展帶來的衝擊和影響呢?本人將以債務軟約束概念為出發點,以系列文章來闡釋相關問題。

債務軟約束是指一個經濟主體出現債務時,可以把償債責任部分或全部轉嫁給其他地方,自己無須承擔應有的償債責任。

廣義債務軟約束思想的提出,既是對科奈爾預算軟約束的傳承,又是根據實情提出的全新思想,因為預算軟約束僅僅局限於政府和國企的資金支出上,而廣義債務軟約束則全面考慮了地方政府、國有企業和商業銀行所面臨的資本資金、資源環境、社會民生方面的軟約束。因而,具有更強的解釋力。

廣義的債務軟約束可以分為:(1)資本資金債務軟約束,即資本資金債務對負債主體的投資、消費等行為的約束作用較弱,負債主體可以將部分或全部資本資金債務轉嫁給他人。這是最常見的一種債務軟約束。(2)資源環境債務軟約束,即行為主體對資源的掠奪性開發和對環境的破壞責任可以轉嫁給他人,尤其是下一代,導致資源環境債務由他人來承擔。(3)社會民生債務軟約束,即利益相關者的社會民生訴求對行為主體的約束作用不大,導致社會民生方面的投資不足、欠帳較多。

就發展現實來說,這三類債務軟約束問題十分突出。(1)在資本資金方面,債務軟約束十分突出。一是企業普遍面臨著債務軟約束。企業負債絕對規模大,據標準普爾報告,截至2013年底企業借款14.2萬億美元,其中65%左右來自國企;據社科院報告顯示,非金融企業部門2015年底負債率高達156%(遠高於OECD(經濟合作與發展組織)國家的平均水平,OECD為90%);Wind數據也顯示,截至2016年8月23日,在1349家上市公司中,有421家公司的資產負債率在50%以上,其中,有132家公司的資產負債率超過70%。

應該說,如果這些債務是硬約束的,企業則無法進行大規模擴大再投資。然而,事實是這些債務並不是硬約束的,而是被多種手段所軟化,故在如此高的債務率下,企業依然熱衷於投資(如:2016年前5月國有控股企業的固定資產投資同比增長了23.3%,遠高於同期全國固定資產投資9.6%的增幅,而且,截至2016年6月初全國成交價格最高的50宗土地交易中,有33宗高價地塊被國企競得,這些國企拿地總金額超過了1532億元,佔比達到了2/3)

對於國有企業,由於所有權的問題,包括商業銀行在內的國企,並未真正實現政企分開,它們並不是債務的最終承擔者,其負債最終會轉嫁給各級政府及民眾,各級政府可以通過債轉股、銀行注資、企業重組等形式為其兜底(如:2016年10月10日,國務院印發《關於積極穩妥降低企業槓桿率的意見》及其附件《關於市場化銀行債權轉股權的指導意見》,以市場化債轉股的方式來降低國有企業的槓桿率;而在1999年,確定實施債轉股企業共580家,債轉股總金額4050億元,占商業銀行和國家開發銀行剝離不良貸款13939億元的29%。而地方政府也通過多種形式為轄區國有企業的債務進行重組或兜底),這些都說明,的國有企業面臨的是債務軟約束。

對於民營企業,債務對其的約束力較之於國有企業來說相對硬化,但由於產權不明晰、政企關係複雜、資本市場不透明、多角債糾纏、皮包公司眾多、法制不健全等方面的原因,「欠債還錢」的約束並未得到完全體現,而是出現了普遍的「跑路」、「三角債」和賴賬等現象;另外,在股市上市的多家民營企業,戴帽ST多年卻不用退市,甚至可以繼續在資本市場融資圈錢,並大肆投資。

這些都表明,的民營企業在很大程度上也是債務軟約束的。二是地方政府面臨債務軟約束。據審計署公布的《2013年第32號公告:全國政府性債務審計結果》顯示,截至2013年6月底,地方政府性債務總計17.9萬億元;而據多位學者和機構估算,的地方政府債務規模遠超審計署的公示,至2013年底,高達24萬億元以上(王志浩等《地方政府性債務估算》,金融發展評論,2013年第12期)。

應該說,在如此高的負債下,許多地方政府的財政性收入僅僅用於工資性、社會保障性和利息支出都不夠,遑論搞投資建設了。但事實是,許多地方政府依然在大肆搞基礎設施建設、產業發展基金等投資性支出,投資主導了經濟增長。這樣導致的一個結果就是多個省市的固定資產投資總額超過GDP總值。

而其背後原因是債務軟約束。在,由於其特有的央地政治結構,地方政府只是中央政府的一個代理人,加上地方政府的財權與事權不匹配、地方官員主要由上級任免而非轄區居民選舉、基於GDP的晉陞考核等制度安排,地方政府一方面在競爭壓力下,不得不大量舉債來發展經濟;另一方面一旦發生債務危機時,它可以將債務轉嫁給中央政府和民眾,從而引發債務軟約束。而在實踐中,中央多輪次地對地方政府債務進行置換則清楚地表明地方政府債務的是軟約束的。2014年9月21日,國務院辦公廳發布了《關於加強地方政府性債務管理的意見》(即「43號文」),對置換地方政府債務提供指導性意見。根據「43號文」的有關要求,2015年全年,財政部下達了總計3.2萬億元地方政府置換債券的額度,置換包括地方融資平台等在內的地方政府負有償還責任的存量債務,以緩解政府債務集中還款的壓力。而在2016年,這個額度則擴大到5萬億元。

(2)在資源環境方面,債務軟約束不可小覷。在過去的30多年裡,單位GDP所使用的自然資源、所造成的環境代價遠高於其他國家尤其是發達國家。在資源和能源消耗方面,數據表明,從1980年到2005年,GDP每增長1%,會佔用2萬公頃左右的農地;而從1965年到1984年,日本GDP每增長1%,佔用農地只有2500公頃左右;而單位GDP能耗約為世界平均水平的2倍,是日本的11倍、法國的7倍、美國的3倍多,也高於巴西、墨西哥等發展家。

在環境污染方面,當前,全國部分地區的大氣、水、土壤等受到不同程度的污染:全國300多個地級以上城市有80%沒有達到國家空氣質量二級標準、74個重點城市中僅8個空氣質量達標,長三角、珠三角,特別是京津冀地區,大面積霧霾頻繁發生,很多城市一年中霧霾天數超過100天;全國土壤總超標率為16.1%(其中重度污染點位比例為1.1%),耕地土壤點位超標率為19.4%,土壤鎘超標率7.0%,重污染企業及周邊土壤超標點位36.3%,固體廢物集中處理處置場地土壤超標點位21.3%;根據《2014環境狀況公報》,2014年全國202個地級及以上城市的地下水水質監測情況中,水質為優良級的監測點比例僅為10.8%,較差級的觀測點佔比達到45.4%,而且城市區域污染源點多、面廣、強度大,地下水超采現象嚴重。

這些都表明,的資源環境問題十分突出。但問題是:其一,彌補環境欠賬的任務艱巨。2014年全國化學需氧量排放量2294.6萬噸,氨氮排放量238.5萬噸,二氧化硫排放量1974.4萬噸,氮氧化物排放量2078.0萬噸,煙(粉)塵排放量1740.8萬噸,除了氨氮,排放量都在2000萬噸左右。

據專家測算,污染物排放量至少要下降30%~50%,環境質量才能有所改善;而要出現根本性改善,COD、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放量,必須從現在的兩三千萬噸級下降到百萬噸級。更遑論土壤、水和大氣污染治理的高成本了。

其二,受GDP增長競賽的壓力、資源產權界定的不清晰、資源價格的扭曲、轄區居民環境話語權的微弱、環境跨區域協同治理的高壁壘、環境資源債務的代際轉移、環境污染的區際外部性、環境違法的低成本等因素的影響,對資源的掠奪性開發和對環境的破壞行為還未得到有效遏制,資源環境的欠債還在不斷積累。因此,總的來看,在過去30多年的經濟增長中,的地方政府和企業所面臨的環境資源債務是軟約束的。

(3)在社會民生方面,債務軟約束非常凸顯。在過去30多年裡,很長一段時間,在GDP增長主導下,出現了「重資本、輕勞動」「重經濟、輕民生」「重城市、輕農村」「重投資、輕消費」的發展傾向,使得醫療、教育、養老、城鄉均等化、城市管網建設等社會民生事業方面的欠債很大。

據統計,2013年,OECD發達國家的民生支出占 GDP的比重一般在30%以上,其中法國最高達到42%,而的民生支出占 GDP 的比重僅為16.43%,遠低於發達國家30%以上的水平;在社會保障、健康、教育支出佔GDP的比重方面,更是低於美國、法國和日本(見表1)。另外,由於法治的不健全、權力的任性、產權保護的不到位,全國各地都發生了多起暴力拆遷、土地糾紛等社會民生問題。

雖然國家近幾年來,加大了對社會民生的投入、對權力的約束和對依法治國的強調,但是:其一,經濟轉型的任務還未完成,對於大多數地方政府而言,在地區競爭的壓力下,發展經濟仍然是第一要務,為了發展經濟,有時不得不延緩甚至犧牲對社會民生的投入。其二,在當前的政治結構下,對於地方官員而言,來自上級的考核遠比來自轄區居民的訴求更能決定其政治前途。由於信息不對稱和監督的不完全,顯性指標遠比隱性指標更能博得上級的眼球。

因此,地方政府官員會選擇性施政,把更多的資源用於經濟發展和城市建設等顯性指標上,而忽視社會民生和農村農業發展等隱性指標。其三,依法治國、約束權力和加強產權保護是一個長期的艱巨的過程,要減少暴力拆遷、土地糾紛等問題,還任重道遠。因此,的社會民生債務在過去和未來一段時間裡都是軟約束的。

(本文作者介紹:經濟學博士,湖南科技大學經濟學教師。)

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