農業基礎設施投資的PPP模式： 問題、原則與路徑

文 | 張學昌（四川大學馬克思主義學院）

農業基礎設施是農業生產必須具備的公共基礎條件，包括農田基礎設施、災害防控設施、推廣與培訓服務設施、農業生產配套設施、市場信息與流通設施等， 主 要 由 政 府 供 給。按 照 公 共 程 度 的 差異，可將農業基礎設施劃分為三類：一是作為純公共產品的農業基礎設施，無消費上的競爭性和排他性，如田間水利設施、農業信息基礎設施、防汛抗旱設施等；二是作為準公共產品的農業基礎設施，消費上存在一定排他性和競爭性，如田間道路、大型農業機械、農技推廣等；三是作為私人產品的農業基礎設施，消費上存在排他性和競爭性，如加工儲運 設 施、 中 小 型 農 機 設 備、 農 產 品 批 發 市 場等。

ＰＰＰ 模式是 政 府 與 社 會 資 本 的 一種合作關係，主要有四個特點：一是公共目的，旨在解決公共產品和服務的提供及效率問題；二是夥伴關係，各參與主體基於平等協商的原則展開合作並建立相應的法律關係；三是利益共享，各參與主體共享公共投資項目的利潤，確保公共產品和服務提供的有效性且避免投資方無法享受回報；四是風險分 擔，各 參 與 主 體 實 行 權 責 統 一，既共享利益，又共同分擔法律、政策、財務、投資等風險。改革開放以後，ＰＰＰ 模式被逐步推行。１９８４年～２０１４年，ＰＰＰ項目可能達到約７０００～８０００個。

一、農業基礎設施投資 ＰＰＰ模式面臨的挑戰

１．周期長、利潤低與風險高

農業基礎設 施 ＰＰＰ 項 目涉及範圍廣、協同要求高、基礎條件差，加之相關技術更新換代速度加快，導致 資 金 需 求 量 大、 投 資與建設周 期 。在ＰＰＰ項目的 前 期 建 設 階 段， 各 參 與 主 體 需 要 大 量融資，卻面臨較大瓶頸。 風險與收益的矛盾，削弱社會資本乃至地方政府參與農業基礎設施投資的積極性，導致相關 ＰＰＰ項目缺乏應有的吸引力。

２．參與主體的准入門檻模糊

在西方 國 家，ＰＰＰ 模 式 被 理 解 為 公 共 部 門 與私人部門建立的合作關係，因而政府的合作對象一般為私人企業，實質上是 「 公—私」合作。相較而言，推行的 ＰＰＰ模式則是 「 政府—社會資本」合作，強調政府負責公共基礎設施和服務的價格與質量監管，而大部分的公共基礎設施設計、建設、運營和維護工作則由社會資本負責。其中，對 「 政府」（ 即實施主體）和 「 社會資本」 的理解尤為關鍵。我 國 的 ＰＰＰ 模 式 雖 存 在 「 公—公」、「 公—私」合作兩種形式，但 「 公」是否可為行業運營公司仍需進一步明確。此外，在農業領域穩妥採用 ＰＰＰ 模式已成政策共識，但並未制定出統一的實施管理辦法，對社會資本的資質、技術、經驗、財務和信用等未做相關細緻要求。

３．政府相關政策的不確定性

農業基礎設施建設是一項系統工程，其投資是一個長期過程，需要一系列的配套政策。２０１６年，國務院辦公廳發布的 《 關於推進農村一二三產業融合發展的指導意見》提出：創新政府涉農資金使用和管理方式，研究通過 ＰＰＰ 等方式帶動社會資本投向農村產業融合領域。 但目前，運用 ＰＰＰ 模式推進農業基礎設施投資，仍處於政策研究和穩妥推進階段，並 未 明 確 區 分 各 類 農 業 基 礎 設 施 的 具 體ＰＰＰ實現 形 式。

在 此 背 景 下， 政 府 若 過 度 強 調 對作為純公共產品和准公共產品的農業基礎設施投資採取資產剝離形式即 「 建造—擁有—運營」 （ Ｂｕｉｌｄ－Ｏｗｎ－Ｏｐ ｅｒａｔｅ，ＢＯＯ），甚至允許社會資本將這些設施通過交換獲得價值回報，可能影響對農村基本經營制度的堅持完善，難以確保農業基礎設施服務質量；政府若不轉變傳統的政府採購思維模式，或者強調參加 ＰＰＰ 項 目 特 別 是 特 許 經 營 中 「 建 造—運 營—移 交」 （ Ｂｕｉｌｄ－ Ｏｐ ｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ，ＢＯＴ）的 社 會 資 本 必 須 把 所 有 股 權 抵 押 給 政 府，則會挫傷社會資本的投資積極性。並且，一些地方政府仍按照基本投資回報率、融資成本等硬性指標判斷 ＰＰＰ項目， 易忽視農業基礎設施投資的特點及其在農業技術革新、生態環境優化等方面的正外部效應，從而 削 弱 推 進 相 關 ＰＰＰ 項 目 的 動 力。此外，政府財政投入不足、城鄉與區域投資結構不合理、金融體系不完善導致信貸資金投入不足、部分企業誠信缺失、農民購買力有限等問題，都會制約運用 ＰＰＰ模式推進農業基礎設施有效投資。

二、農業基礎設施投資 ＰＰＰ模式的原則

（ １） 穩妥有序原則。在社會主義市場經濟條件下， 並非所有農業基礎 設 施 都 適 合 ＰＰＰ 模 式 的 所 有 形 式。因此， 應發揮好政府與市場作用， 注重穩妥有序地運用農業基礎設施投資ＰＰＰ模式的外包合同、 特許經營等形式， 既鞏固農村公有制經濟的主體地位， 又活躍農村市場， 避免西方國家運用ＰＰＰ模式所出現的問題。

（ ２）利 益 協 調 原 則。 農 業 基 礎 設 施 投 資 的ＰＰＰ模式 涉 及 實 施 主 體、 社 會 資 本、 農 民 等 多 個利益主體。應注重各利益主體之間的利益協調，確保農民既有利益與未來發展的權益不受損失、政府建設農業基礎設施的 目 標 不 打 折 扣、 新 進 社 會 資 本 有 合 理 利潤，實現各利益主體的共贏。

（ ３）智慧 管 理 原 則。在 ＰＰＰ 模 式 下，市 場 信息的不確定性、政府信息公開不足等，會加大社會資本參與 農 業 基 礎 設 施 投 資 的 風 險； 脫 離 地 區 實際、忽視農民對農業基礎設施建設的現實需求，會影響農民使用設施的積極性、降低設施使用效率；社會資本在 利 潤 驅 動 下 降 低 農 業 基 礎 設 施 建 設 質量，會影 響 設 施 服 務 質 量， 損 害 公 共 利 益。 鑒 於此，應加強 各 參 與 主 體 的 信 息 交 流 和 項 目 過 程 管理。在信息技術快速發展背景下，可以開展智慧管理，建立 大 數 據 平 台，對 各 參 與 主 體 表 達 利 益 訴求、參與投資、運用農業基礎設施等信息數據進行系統挖掘、積累整合、智能分析併合理反饋給相應主體，消除各參與主體間的 「 信息孤島」和項目過程監管的盲區，進而提高投資主體決策的科學性和確保 ＰＰＰ項目的運行效能。

三、農業基礎設施投資 ＰＰＰ模式的推進路徑

１．完善風險防範機制

ＰＰＰ模式的 核 心 是 把 特 定 風 險 分 配 給 善 於 管理此風險的參與主體。 在農業基礎設施投資 ＰＰＰ模式中， 主 要 面 臨 融 資 風 險、 建 設 風 險、 運 營 風險、市場 風 險 等。 對 此， 應 完 善 相 關 風 險 防 范 機制，按照風險分配優化、風險收益對等、風險可控等原則合理分配項目風險，以最優的方式維護好參與各方的利益。

第一，重點防範融資風險。深化金融體制改革，讓社會資本因參與 ＰＰＰ 項目而享受社會融資的相關優惠政策和能夠依法、合理利用農村金融資源，拓寬相關社會資本的融資渠道；積極推進經濟體量大、抗風險能力強、有相關資質的國有企業參與 ＰＰＰ 項目，減小因社會資本的資金鏈斷裂而造成的項目中斷風險。

第二，通過明晰主體責任防範風險。明確各項風險的承擔責任，由實施主體承擔法律、政策、最低需求等風險，由社會資本承擔項目設計、建設、運營、維護、財務等商業風險，由實施主體與社會資本合理分擔因乾旱、洪澇、地震等不可抗力所帶來的風險，促使相關主體為保障自身權益而合理論證、高效參與項目，從而推進相關技術、管理創新和增強項目投資的正外部效應。

第 三，通 過 法 律 手 段 防 范 風 險。 加 快 ＰＰＰ法律法規體系建設，制定統一的、基礎性的、規範性的 ＰＰＰ 法 律 體 系，明 確 參 與 主 體 權 責、項 目 實施程序、收費標準要求等，加強對參與主體隨意改變項目實施行為的制度約束，既防止國有或集體資產流失、公共利益受損，又保障社會資本參與項目的合法利益。

２．明確市場准入門檻

堅持市場化改革取向與維護農民利益並重，根據農村地區環境、農業基礎設施類型、農民客觀訴求等狀況，合理設置農業基礎設施投資 ＰＰＰ 模式的市場准入門檻。

第一，鼓勵具備一定投資及抗風險能力的市場主體平等參與 ＰＰＰ 項目競爭。在，符合條件的國有企業、民營企業、混合所有制企業等各類 型 企 業 均 可 以 作 為 社 會 資 本 參 與 ＰＰＰ模式。因此，不 能 完 全 套 用 西 方 的 ＰＰＰ 模 式，不能因國有企業、國有控股的混合所有制企業等公有制經濟主體不符 合 「 私」 （ Ｐｒｉｖａｔｅ），而 將 它 們 拒之於項目之外；也不能主觀地設置苛刻門檻，將符合農業基礎設施投資條件的非公有經濟主體拒之於項目之外。

第二，結合農業基礎設施的類型及其投資特點，實事求是地設置社會資本的准入要求。作為純公共產品的農業基礎設施不容易排除他人 「 搭便車」，可更多採取購 買 服 務 的 形 式，適 當 鼓 勵 與政府債務脫鉤 的 公 有 制 經 濟 主 體 參 與 相 關 ＰＰＰ 項目；作為準公共產品的農業基礎設施兼具一定競爭性和公益性、作為私人產品的農業基礎設施具有競爭性，可採取購買服務、特許經營形式，其中作為私人產品的農業基礎設施還可以穩妥選用 ＢＯＯ 形式，並可吸引 和 鼓 勵 各 類 社 會 資 本 參 與 相 關 ＰＰＰ項目。

第三，探 索 制 定 農 業 基 礎 設 施 ＰＰＰ 模 式 的行業標準、合同指南和管理細則，因地制宜對社會資本的 專 業 資 質、 技 術 水 平、 管 理 經 驗、 財 務 實力、信用狀況、基本抗風險能力等進行細緻規定，提高項目融資和運營效率。

３．優化政府政策供給

堅持穩妥 有 序 推 進 農 業 基 礎 設 施 投 資 的 ＰＰＰ模式，探索優化政府相關政策供給。

第一，優化參與農業基礎設施投資 ＰＰＰ 項目的實施主體。探索將推進農業基礎設施投資 ＰＰＰ 工作納入到投融資體制改革績 效 考 核 和 推 進 農 業 現 代 化 建 設 績 效 考核。並且，建立相關部委之間、地方政府及各行業主管部門之間的聯席會議機制，促進它們在融資效率與投資回報機制論證、監督管理、信息公開等方面加強協調配合，確保相關配套政策的統一性、連續性，降低項目的政策風險。

第二，在特定地區開展 ＰＰＰ項目試點。農業基礎設施投資 ＰＰＰ 項目的先行試點並取得成功，有利於形成示範效應，增強實施主體信心和激勵更多社會資本參與相關項目。在，中西部地區農業生產力水平較低，農業基礎設施投資的需求量較大，因而可以先行在中西部特定地區開展農業基礎設施投資 ＰＰＰ項目試點，並給予參與社會資本以政策傾斜，既滿足這些地區的農業基礎設施資金需求，又為在全國推廣相關政策提供經驗借鑒和教訓警示。

第三，加強制度機制建設。以法律法規、行業制度等形式確定農業基礎

設施投資 ＰＰＰ 模式的運行機制，完善該模式中政府與社會資本、社會資本與農民的利益協調、爭端解決機制，暢 通 該 模 式 中 農 民 的 利 益 訴 求 表 達 機制，制定不適用於該模式的農業基礎設施投資領域清單，提供明確的外部環境對投資影響后的特殊做法，為 ＰＰＰ項目運行提供穩定的制度環境。

編輯：是知姑娘