【王老師評論】南京城市更新如何釐正內容 ——再評南京城市更新路徑

南京城市更新，歷史地看，權衡時利大於弊就去實施，辦大事需要「明白人」；二級政府要時刻注意工作策略，「黃燈閃時」，強抓機遇，快速通過，迅速解決「擁堵」問題；城市建設管理部門須有點做事精神，提倡俯身做事的「工匠精神」和細緻科學態度；政府官員決策時還要有點文化故都「情懷」，愛南京應在「骨子裡」反映出來，對得起金陵六朝煙水和一輪亦曾照耀令我們敬畏先人們的秦淮明月。

城市建成環境作為固定資產存在折舊問題。簡言——過時——折耗：一方面指物質性、功能性的過時，比如舊城區基礎設施落後、缺少停車位、道路狹窄、水電氣市政設施破敗等；

另一方面指相對經濟上的過時，如商服設施、交通暢達狀況，即相對於可替代的機會成本顯得過時；再一方面是社會治理上的過時，比如政府為某一特定目的（如火車站擴建）把某塊地列為拆遷改造對象，即使建築質量仍舊較完好或基本完好。

也許正是由於古往今來的司空見慣的現象反覆上演，那些塵土飛揚的工地並不會引發人們對其本質的深入一點思考。相當數量的規劃師、政府官員、普通民眾、新聞工作者都是城市更新的膜拜者，堅信更新此類舉動是為了切除城市發展「毒瘤」和「頑疾」；同時，每年涉及的申訴上訪案件層出不窮，市民和政府、開發商似乎成為對立面。

在構建良好社會治理呼聲日益高漲的情況下，這樣的矛盾使得對城市更新的本質與內在機制進行深入研究顯得十分必要，從而為實現有效社會治理不斷更新打下理論和輿論基礎。

經典理論上，城市更新是指對城市局部地區進行重建、整治及保護。與此相關還有：舊城改造、城市再生、社區發展、老城復興、城市演替、市區重建等等。筆者不欲在這些名詞的辨析上過多糾纏繞舌，因為這對核心問題——闡述本質——無足輕重。目前國內外政府各類智庫對於城市更新的研究主要集中在幾個方面：

（1）歷史評述，包括城市更新的起源、階段劃分、新發展等；

（2）案例推廣，包括國外城市更新案例的介紹、涉及規劃方法的介紹等；

（3）批判研討，包括引進國外學者對世界現存問題的批判，對國內城市更新的批評和研判等；

（4）價值觀辨析。由此，認清城市更新的動因所在，其中核心的價值觀是社會正義公平和科學治理。

雖然流行百態姿肆的新城市理論，是建立在對西方現代城市的分析與批判基礎上的，但作為一種理論視角具有先鋒性、普遍性甚或前衛意義，對研究分析當前城市更新有重要的啟發價值。

就經濟意義而言，資本積累是城市化經營的主要動因。資本之所以投入城市空間而非傳統的生產領域，是由於政府與企業將空間納入商品生產和資本積累的軌道，從而不斷擴大自己的生存空間。

城市建成環境與固定資本一樣，存在資本危機；其具有空間固定性，包含的矛盾更為突出。如果城市建成環境沒有在短期內將自己的價值轉移出去，就將阻礙資本積累。故政府和企業的發展將不得不在「保存現有城市建成環境以繼續獲得剩餘價值」與「拆改這個環境以開拓更大積累」之間的選擇。這也就是一般意義上城市更新的根源與本質。所謂發展是硬道理，甚或壓倒一切，客觀上有時對地方吃飯財政無可厚非。具體為：

1、被壓抑的社會經濟需求

從歷史角度看，爆髮式的城市更新可以說是一種必然，是一種縱向的驚醒和不安。改革開放前，甚至1990年代以前，主要為以局部危房改造、基礎設施建設為主要目標內容的小規模城市形體更新，主要原因在於生產力發展水平較低、資本流動性差，並沒有多餘的資金投入城市空間建設這第二重資本循環。故當社會經濟、政治體制發生變革之後，城市更新的規模陡增，似乎是對於過去陳舊欠賬狀態的強勁反彈。

在規模巨大且過程迅速的城市更新中，人們無暇顧及社會效益、公共利益、文脈連續、社會正義等問題。但不能說過去似乎更加「有理」：因為不更新，所以不會出現問題；因為缺乏物權法等法律對於個體利益的保護，所以強制性的過程掩蓋了所有的非議、不滿、不合理，因為城市間的競爭弱化，所以地方政府不關心歷史文化保護和再利用；因為媒體的欠發達，所以許多非合理現象不被公之於眾……現在對於城市更新不斷暴露出的種種弊端，不妨正視之、欣慰之，不再一俊遮百丑，這實際是社會進步的一類很好體現。

2、地方政府的角色

城市是種種社會行動者利用這一空間進行各種活動的場所，其中地方政府作為城市社會發展的重要把控者行動者，其行為和角色自上而下地對城市更新具有決定意義的重要影響。

首先，地方政府負責城市規劃；第二，地方政府負責執行城市更新的程序性法律規定，並給予行政許可等具體事宜；第三，政府負責征地拆遷，這一點在作為物權法的配套法規主體，應由政府來主導完成，以政府為拆遷徵用主體來進行制度設計。

改革開放近40年來，由於城市競爭的加劇、土地財政的刺激、政績科學系統評價的缺陷，不在少數的地方政府成為嚴重「趨利型」的政府，更有甚者少數領導把城市更新變相地演變為牟取政績和本位極端功利的工具。

如：地方政府要求控制性詳細規劃中做地塊的經濟分析，以達到收支平衡甚至盈利；其中土地利用最優、估價最不合完全市場概念、假定開發等原則無一不基於本位功利關係。地方政府較為關注的，是短期彰顯政績的形象工程，是城市更新的經濟效益，而對整個城市社會效益棄之如弊帚。至於規定不透明，尋租行為等一些不規範甚至少數領導人違法行為，導致城市更新過程中利益分配的失衡，權益維護衝突加劇了部分社會矛盾的尖銳程度。

3、社會正義的主基調

回顧反思，以經濟增長方式為主要訴求解決管道的城市更新一開始就處於「價值資源匱乏的尷尬境地」，所以樹立正確的符合時代發展的價值觀，是具有優先性的話題。在價值取向隨著社會的發展與變遷而變化之時，社會正義應作為一種公共政策取向，成為衡量城市更新的價值核心標準。

兩點基本認識：一是社會治理制度需要有價值取向，是政權前提；二是正義應當表現在基本制度安排和具體政策制定這樣兩個層面上，公平與效率何者為先，功利性的理解和短期化的修正是政府策略和操作問題。

4、城市規劃的科學架構和外延元素

「規劃先行」已成為城市的發展通行口號、理念和要求，是城市更新項目首先涉及的具體制度。它「從對極端自由化市場指責的陰影中誕生」，然而資本等因素深刻影響城市規劃，並未使其成為脫離「看不見的手」控制的「治理期盼」。在規劃編製過程，任意調整專業價值取向，已成為規劃師一個頗受爭議的問題。另一種情況則是在市場需求的基礎上，一系列非法定規劃應運而生，概念規劃便是其中的突出代表。在規劃實施管理過程，理論上一書二證是城市規劃實施與管理的核心內容，然而在繁複的現實問題面前，城市規劃的嚴肅性、法定性、科學性、公正性都受到了嚴峻的考驗。

現代城市社會經濟發展將不得不在「保存現有城市建成環境以繼續獲得剩餘價值」與「拆改這個環境以開拓更大積累」之間進行選擇，即資本流動中的積累與矛盾。對於城市更新特別是像南京、杭州等古都類型特大城市而言，還需要本土化的更為細緻的分析、設計、長遠規劃：

第一，從歷史發展的角度而言，滯後於經濟發展的城市空間空間需要適時更新，這是一種自下而上的生存與發展需求。

第二，地方政府熱衷於城市更新這是一種自上而下的經營、發展城市和更好社會治理需求。其中，政府企業化運作是重要形式之一。

第三，制度性原因。城市更新中涉及的具體制度包括城市規劃、土地制度、城市徵用拆遷制度、住房制度、反饋機制、非正式制度，將決定其結果能否體現社會治理和正義。

南京已經經歷了過去大拆大建的痛楚、憂患、折騰，痛定思痛，讓我們能夠適時放慢老城更新步伐、留出餘地空間，去反思過去、展望未來。探討城市更新的本質將使二級政府認清問題所在，從而對新形勢要求下城市更新的轉變提供變更或改良思路。而最終檢驗結果是城市絕大多數居民滿意的城市美麗的天際線和宜居幸福指數，大南京需要「古都」、「老城」、「文脈」、「夫子廟」、「秦淮河」等具象意義名頭、味道和世人頭腦中的印象、記憶，唯此別無他途。

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