特別報道 | 政策再加力 激活「觀望」中的民間投資

繼7月17日國家統計局發布上半年國民經濟運行情況后，各省區市也陸續就上半年經濟表現作出「年中彙報」。從數據中不難發現，經濟增長強勢地區，投資尤其是民間投資增速明顯。

過去十年，作為穩增長的重要砝碼，民間投資表現得穩定出色。而在2016年上半年，民間投資卻經歷斷崖式下滑。其後，得益於一系列恢復活力的政策措施，2017年初民間投資增速企穩回升。

7月28日，鼓勵政策再「加碼」，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，「確定進一步激發民間有效投資活力措施，促進經濟持續健康發展。」

民間投資，能否成為撬動經濟下一程的關鍵支點？又該如何回應民間資本的顧慮，激活觀望中的投資潛能？帶著一系列問題，本刊記者採訪了有關專家。

現狀與預期

一年時間，落入低谷又回歸，其間民間投資經歷了怎樣的變化？國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員、研究員孟春在接受《發展觀察》採訪時表示，從趨勢上看，上半年民間投資170239億元，同比增長7.2%，比去年同期提高4.4個百分點；6月份當月民間投資增長8.2%，增速比5月份加快1.5個百分點。

從地區上看，東部民間投資同比增長9.3%，增速比1-5月份提高0.6個百分點；中部增長8.6%，西部增長6%，增速比1-5月份均略有回落；東北下降12.3%，但降幅明顯收窄。

從行業上看，工業民間投資增長5.1%，增速比1-5月份加快0.8個百分點；基礎設施行業民間投資增長20.1%，增速比1-5月份加快2個百分點，相關政策效果逐步顯現。

今年上半年，民間固定資產投資佔全國固定資產投資的比重為60.7%，是投資的主要力量，很大程度上反映了經濟的結構變化和未來趨勢。「當前民間投資的企穩回升，在支撐穩中有進、穩中向好的經濟發展態勢，促進經濟領域出現更多積極變化等方面發揮了不可估量的作用。」孟春說道。

他分析認為，當前民間投資的回升主要得益於三個方面：一是供給側結構性改革不斷深化，經濟發展方式有效轉變。新產業新業態新模式的不斷湧現，經濟效益的不斷提高，激發了民間資本投資創新熱情。二是相關政策落地紮根，顯現實效。去年，國務院辦公廳下發了《關於進一步做好民間投資有關工作的通知》《關於進一步激發社會領域投資活力的意見》等政策文件，降門檻、降成本，改善了民間投資環境，增強了民間資本信心。三是PPP改革綜合牽引紅利逐步釋放。財政部、國家發展改革委員會等相關部委把提高民營企業PPP參與率擺在重要位置，不斷加強制度建設、政策指導、資金支持、典型引路，民營企業參與PPP項目積極性穩步提升。

「民間投資的結構在改善。」國家發改委投資所研究員劉立峰對《發展觀察》表示，具體到各行業，採礦業民間投資增速雖然同比下降，但降幅在逐漸收窄；而汽車、電氣機械、電子通信製造等科技含量較高的工業部門，民間投資增速都不低，分別達到13.7%、10.7%和26.5%；在服務業中，城市建設領域PPP落地項目明顯增加，上半年民間投資增速高達28%。

「2017年下半年，民間投資企穩回升的可能性還是很大的。」社會科學院財經戰略研究院副研究員何代欣在接受《發展觀察》採訪時分析道，進入2017年以來，民間投資受到政策紅利的鼓勵，持續回暖。並且，經濟及世界經濟均處在復甦通道中，實體經濟轉型和新經濟成長亦在加速。民間投資當然希望在這波上升區間中佔據自己的位置，特別是在IMF連續兩個季度調高GDP增長預期，以及國內一些關鍵宏觀指標持續好轉的大背景下，民間投資會有新的期待和動向。

人民大學重陽金融研究院高級研究員王衍行在接受《發展觀察》採訪時，同樣談及了當前民間投資面臨的前所未有的新機遇。主要包括，新發展理念的強力推進實施，深化供給側結構性改革的系列舉措，經濟發展穩中向好態勢的持續運行，經濟結構調整不斷沿著預期目標推進，消費需求對經濟增長的拉動作用保持強勁勢頭，過剩產能繼續化解，適應消費升級的行業和戰略性新興產業快速發展。與此同時，區域協同聯動效應初步顯現且新的增長點不斷湧現，「一帶一路」建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略深入實施並取得積極成果，生態保護、環境治理取得新進展等。

謹慎樂觀背後，劉立峰更強調道，民間投資下半年增長存在波動的可能性。當前，儘管高科技產業投資增長較快，但是，90%的工業投資以及95%的服務業投資仍然是中低端的，經濟轉型和動能轉化的路還很長。此外，政府部門、國有企業支撐投資的整體格局逐步增強，對民間投資有擠出效應。「從上半年情況看，民間投資當月增速未形成穩定向上趨勢，2-6月份，民間投資分別增長6.6%、8.6%、5.3%、6.7%和8.2%。下半年，民間投資增速仍將保持波動狀態，增速可能小幅回升。」

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副研究員賈珅在接受《發展觀察》採訪時表示，從以往經驗來看，民間投資具有高度順周期特徵，2016年的投資增速下降，應當主要是2015年企業整體盈利增長大幅下降造成的企業盈利預期惡化所致。導致這種變化的，主要還是近年來總需求的收縮。2017年民間投資增速回升，是2016年以來供給側改革推動工業產品價格和利潤回升的結果。但從需求側來看，無論是內需還是外需，長期向好的態勢並不明朗，這種情況下，僅靠去產能帶動的景氣回升持續性有限。「因此，民間投資雖然暫時走出低增長區間，但要進一步向上，在繼續推進供給側改革的同時，還需要更加有利的需求側支撐。」賈珅強調。

尚有困局待解

民間投資近期雖呈現向好態勢，但市場上的不安情緒並未隨之明顯消減，部分投資主體仍「畏手畏腳」，以觀望代替出手。畢竟，約束民間投資增長的外在壁壘和內在局限皆需正視。

「確實，一些影響民間投資的中長期體制機制性問題還沒有得到徹底根治，部分領域門檻高、手續繁瑣，民營企業融資難、融資貴，有的地方政府『新官不理舊賬』、不敢不願不想與民營企業打交道等現象依然存在。此外，民營企業自身也存在著發育不充分、能力建設不足等問題，這些都將影響甚至鉗制民間投資的意願和上升態勢。」孟春坦言。

何代欣認為，約束民間投資的問題集中在如何處理好政府投資與民間投資的關係，找准政府與市場的邊界。此外，資本價格和資本管理變動的問題不容忽視。既是對外投資大國也是吸引外資大國，民間投資在對外經濟交流中的作用在上升，如果國際資本流動發生重大變化（主要貨幣流向），民間投資也會受到很大影響。

劉立峰進而總結了民間投資所面臨的四方面困境。第一，經濟轉型面臨挑戰，新舊動能轉化難度大。長期以來，民營經濟集中在勞動密集型製造業和資源型重工業。隨著勞動成本快速上漲，勞動密集型製造品在國際市場的份額下降，而資源型重工業則受到生態環境約束、飽受過剩產能之苦。在傳統動能減弱的同時，亟須技術創新和產業升級等新動能的替代。但是，產業從基礎研究突破、技術轉化到全面市場化，往往需要較長的周期，不可能一蹴而就。因此，一些民營企業面臨結構轉型困難，資本外流以及「脫實向虛」的情況變得較為嚴重。

第二，政府投資主導地位增強，民間投資增長動力減弱。近年來，全社會投資增長越來越多地依賴於政府投資的擴張。PPP項目的大規模推出為民企參與基礎設施、公共服務投資提供了機會；但是，從簽約項目的主體類型看，中央企業、地方國企卻佔了絕大部分，真正的民企參與程度很低。而在諸多公共領域，政府管制多，民企很難取得與國有企業一樣的公平待遇，民間投資者空有滿腔熱情，卻難有更大施展空間。

第三，投融資渠道不暢通，融資難融資貴問題未能妥善解決。金融組織體系不完善，國有商業銀行仍居於壟斷地位，缺乏專營的小微金融機構，民營企業很難獲得融資。資本市場結構不合理，創業板融資比例偏低，新三板和區域性股權市場融資規模小，對民營企業的支持不夠。

第四，法治環境與誠信意識缺失，民企的不安全感有所增加。由於政府換屆和官員調任因素影響，「新官不認舊賬」等公權力違約現象時有發生，令民營企業無所適從。一些官員不作為、亂作為，利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等情況也不鮮見。另外，知識產權保護缺失嚴重影響了民企創新和研發投入的意願。對侵犯知識產權的懲罰力度不夠，難以起到威懾作用。

投資環境「再鬆綁」

當前，鼓勵民間投資已進入細化政策的階段。2016年以來，大量鼓勵民間投資政策，具體到了行業和區域。從調研來看，不少政策正在發揮積極作用。何代欣指出，「民間投資近期回升，很可能就是源於政策的不斷深化推進。當然，伴隨改革進入深水區，尚有很多問題需得到持續關注，並想辦法破除既得利益干擾。」

去年5月，國務院開始對促進民間投資政策落實情況開展大範圍的專項督查工作。如何讓民間投資「有門有路」，儘快破除「隱性壁壘」？以制度優勢、環境友好激發民間投資的內源動力？

何代欣認為，「目前看，關鍵是在市場公平方面多做文章。」首先是繼續開放更多的投資領域，引導民間投資進入；其次是要為民間投資經營提供後續制度保障；最後要在法律層面更多地維護契約效力。

「棘手問題之一就是要打破中央財政對地方政府、國企債務的隱性背書。」王衍行認為，地方政府、國企憑藉內生機制主動承擔債務風險，有利於用市場化手段化解風險，約束低效投資，發現投資價值，讓民企與其共享平等的發展空間。必須解決所謂「劣幣驅逐良幣」的現象，國有企業降槓桿、處置「殭屍企業」等工作，需要民間投資的積極介入，要加快國企中「殭屍企業」的市場化退出力度，減少政府財政兜底，避免舉棋不定、拖泥帶水，通過盤活存量民間投資發現投資價值。

「要著力改善民間資本營商環境，穩定民間投資信心。加快『放管服』改革，加強產權保護，降低民間投資行政成本。」孟春進一步強調了要放寬准入、打破壟斷。「凡法律未禁止進入的行業領域，都應鼓勵民間資本進入，對外資開放或承諾開放的行業領域，也應對民間資本開放，鼓勵競爭，形成國企、民企、外企同台競技、百舸爭流的良好局面。」此外，多措並舉支持民營企業參與PPP項目。反對所有制等歧視，積極引導民間資本參與基礎設施和公共服務供給，完善價格政策，加大財政支持，用好PPP基金，打造示範項目。

劉立峰同樣強調，要進一步拓展民企的發展空間。積極引導民間投資進入市政設施、健康養老、文化旅遊、生態保護等領域。建立民間投資負面清單制度，確保民間資本能夠與其他所有制資本一起，公平進入負面清單以外的全部投資領域。

對此，可考慮針對不同領域投資精準施策。劉立峰建議，對於壟斷性行業，要為民間投資公平參與基礎設施和公共服務的投資創造條件，積極從項目源頭上引入競爭機制；對於教育等外部性明顯的行業，應促進民辦學校在財政支持、事業編製、社會保障等方面享受與公辦學校同等待遇；對於目前發展嚴重滯后的養老等社會服務領域，要進一步完善財政補貼政策，擴大政府購買服務範圍，創新政府購買服務方式，實施特殊的土地供給政策。

「此外，金融支持民間投資的作用不容忽視。」劉立峰指出，如以中央和省級財政資金為主體，設立中小企業信用擔保基金，重點支持中小企業融資擔保機構的設立與發展。完善財政對中小企業融資擔保的風險補償機制，逐年增加風險補償資金的額度，拓寬補償範圍，適度提高補償比例。建立健全融資性擔保公司的信用評級和徵信管理體系，形成銀行業金融機構與融資性擔保公司之間的信息共享機制。規範發展信託融資，積極發展融資租賃，支持民間資本與城市政府合作建立城市發展基金，支持保險基金設立針對重大項目的股權投資計劃或債權投資計劃。

「要著力恢復企業和個人投資者的信心。政府要認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。要為不同經濟主體依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭提供法制保障。」劉立峰強調。

風險把控「更嚴謹」

在民間投資環境總體趨向寬鬆的同時，政府監管卻不得鬆懈。那麼，監管部門如何跟進以避免民間投資成為金融領域的監管新盲區？

王衍行表示，當前一些民企無論在專業團隊、資金實力、核心技術、國際化進程還是在既往業績、文化建設上，令人刮目相看。尤其是在踐行「創新、協調、綠色、開放、共享」五大發展理念上，一些民企已經開始發揮標杆性引領作用，甚至走在國企前面，展示了投資的理性與成熟，多數民企的成功是通過自身努力披荊斬棘實現的，理應受到呵護。

「但需要明確的是，民間投資的核心仍在於對風險的計量與把控。」王衍行強調，民間投資防範金融風險是義不容辭的義務，正如習近平總書記指出的，「防止發生系統性金融風險是金融工作的永恆主題」。

王衍行進而說，過去幾年，民間投資有成功的經驗，更有失敗的教訓。民間投資有著獨特的獨立承擔風險及損失的屬性，所以也不乏民間投資在國際投資、房地產、製造業、煤炭等領域失敗的案例，遭受切膚之痛，甚至滅頂之災。尤其是，不規範的、天馬行空般的民間投資，盲目地、異想天開地爭資金、鋪攤子，有的民營企業觸發了案件或面臨著不可控的大風險，「其興也勃，其衰也忽」。

此外，王衍行特彆強調了建立新型「親」「清」政商關係的重要性和迫切性。「親」「清」關係中，「清」是基礎和前提，領導幹部、公務員要坦蕩真誠地同民營企業家接觸交往，不收禮、不吃請，積極作為、靠前服務。在「清」的基礎上做到「親」，才能促進民間投資健康發展。

劉立峰補充道，應建立正常合理的官員激勵機制。對正常的官商交往應秉持開放、包容的態度，中央政策應主動為地方政府官員鬆綁，激發廣大幹部幹事創業的激情和活力，營造改革創新、敢於擔當的體制環境。

「值得注意的是，民間投融資活動的一些創新做法應予以鼓勵，但更應該促進其透明化。」何代欣強調，特別是在監管之前，需要全力推動資本運用方向利益相關者的信息披露。只有投資人明確獲得資金運行狀況，才可能消除由信息不對稱引致的風險，民間投資也才可能更有效、更勇敢地進入新興領域。此外，對於違法違規問題，要通過及時向社會公布相關信息，做到司法公正公開。監管部門也要有權力的邊界意識，自覺接受各方監督。

文章來源：《發展觀察》2017年第15期

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