2018對外經濟貿易大學參考書目-公共管理學考試重點

對外經濟貿易大學考研《公共管理學》考研筆記

導論：公共管理學的視野

（易研教育提示：該章比較基礎，導論部分的基本概念屬於全書基礎概念，需要掌握，「公共管理學」與「公共行政」的比較這類知識點需要重點理解。）

1．「公共管理學」與「公共行政」【易研教育提示，重要考點，需要辨析清楚】

「公共行政」是政府特別是執行機關為公共提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執行由別人（政治家）所制訂的政策和法律，關注的焦點是過程、程序以及辦公室的管理。

「公共管理」是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程，程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注結果和對結果的獲得負個人責任。

2．公共部門與公共物品【易研教育提示，重要概念】

（1）「公共部門」是公共事務的管理者和公共物品的提供者。

廣義的公共部門包括政府機構，公用事業，公共事業，非政府公共機構等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構以及依據政府決策產生的機構和部門，是最純粹的公共部門。

（2）公共物品：是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特徵的物品；與公共物品相對應的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特徵的物品。

（3）政府是提供公共物品的最佳方式。

（4）公共物品的劃分

①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規政策，環境保護，基礎研究，空間技術

准公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務，教育，廣播電視，社保。

②有形的公共物品（硬——）：公共設施

無形的公共物品（軟——）：法律。政策，制度

③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務——國防，外交，全國性法規政策

地方性的公共物品：城市基社，地方性法規，政策

3．「公共管理」與「私人管理」的異同【易研教育提示，重要考點】

4．「治理」與「善治」【易研教育提示，重要考點】

①治理泛指任何一種活動的協調方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統及自組織網路六種用法。

②90年代后，世界銀行提出「善治」口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府成為善治的基本要素。

5．公共管理學範式的興起三次重大範式變換：傳統的公共行政學——公共政策分析——公共管理學。【易研教育提示，需要理解】

6．公共管理範式的出現及比較：兩種途徑——「政策途徑」（P-途徑）；「商業途徑」（B-途徑）【易研教育提示，重要考點】

「P-途徑」來自於公共政策學院，以政策研究為方向，重視定量分析方法，尤其是經濟學分析手段。把政策執行研究的焦點集中在政府項目上。

「B-途徑」強調將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用於公共部門管理的研究中，並仍關注組織結構與過程。

（1）共同點：①以組織外部定向，強調政治因素在管理中的作用； ②重視規範研究並關心改善績效，主張從經驗中學習尤其是偏愛案例分析法。

（3）各有所長：

①P-途徑重新認識政策分析對於公共管理的重要性，學習實踐者的經驗，重視吸取經驗教訓並加以傳播，促進政治執行官與資深管理者的對話。

②B-途徑更強調以研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論、方法和技術，發展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎的綜合框架，注重戰略管理，關心過程問題，把焦點集中在職業化的公共管理者而非政治執行官身上。

7．雪城大學（1991年9月20號——21號）第一次美國的公共管理學術研討會是公共管理新範式誕生的象徵性標誌。

8．公共管理學的研究對象：公共管理。即其要研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構，功能及其與環境的關係，研究公共管理活動的過程及其環節（組織，決策，溝通，協調，監控，評論等）；研究如何應用各種科學知識及方法解決，公共事物的管理問題——公共管理活動，公共管理實踐。

9．公共管理學的學科特徵——與傳統公共行政學的區別【易研教育提示，重要考點】

（1）研究對象與範圍。傳—局限於政府行政機關特別是官僚機構的研究

公—擴大到其他政府機關（立、司）和非營利組織甚至私人部門的公共層面（2）公——更具跨學科，綜合性的特點；傳——建立在政治學基礎上，公——不同學科。

（3）公將研究焦點由傳的「內部取向」轉為「外部取向」，由重視機構、過程、程序的研究轉到重視項目、結果、績效研究。

（4）涉及大量公共行政學沒涉及的主題（公共物品，公共選擇，政府失敗）

（5）公——既是實證的又規範的；傳——局限規範研究。

10．公共管理學的研究途徑和方法

（1）經濟學途徑成為公共管理學研究（管理學途徑、政治學途徑、法學途徑）的一個重要途徑。它採用經濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共管理問題。

①公共選擇理論：將「經濟人」假說、交換範式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策，一項對其最有利的行動方案。

②新制度主義（新制度學派）：a.強調製度在政治生活中的決定性作用；

b.制度的存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；

c.在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制；

d.制度形成偏好，規定行為角色、約束行為和形成期望。

（2）方法上的突出特徵是強調跨學科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產生方法。包括系統分析、比較分析、實驗分析、案例分析。

11、市場經濟國家的政府管理實踐

A、在市場經濟發展的不同時期，政府干預的範圍、內容、和方式是不同的。

（1）20世紀30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經濟在一種自由放任的狀態下運行，國家減少干預或不干預市場運行。奉行三個原則：私有財產神聖不可侵犯原則、契約原則、自我負責原則。

（2）1929－1933年，西方資本主義爆發經濟危機，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以「有效需求」為基礎論證國家全國干預的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經濟生活的全面干預，特別是通過財政和貨幣政策調控市場經濟的運行。

（3）20世紀70年代西方市場經濟國出現「滯脹」現象，西方新自由主義經濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預，充分發揮市場經濟的作用。

B、由於經濟發展水平，政治文化及歷史傳統等方面的差別，各市場經濟國的政府公共管理模式亦不同。

（1）英美的市場主導模式（2）歐洲或萊茵模式（3）東亞的政府主導型模式。

12、轉型期公共管理的實踐。

A、傳統的政府管理模式的弊端

（1）政企不分、政資不分（2）機構臃腫，效率低下（3）權力過於集中（4）政治民主化、科學化、制度化薄弱

B、轉型期政府管理面臨的挑戰：

（1）市場體制

（2）公共管理體制的創新，行政政治體制改革；轉變政府職能

（3）高素質、廉潔奉公的公務員隊伍

C、入世對政府管理提出的挑戰：

（１）入世對政府管理方式的衝擊，傳統的政府管理方式阻礙市場化進程。

（２）政府管理的法制化――法律規則意識淡薄，「上有政策，下有對策」，地方利益至上。

（3）公務員素質與能力（官員的市場觀念落後；法律意識淡化；競爭意識不強；學習能力不足）。

13、行政國家指19世紀末，20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰以後，在資本主義國家立法、行政、司法三權分立的國家權力主體關係中，行政權力和活動擴張，具有制定同議會立法效力相當的行政命令和制定同法院判決效力相當的行政裁決權，大量直接管理和介入國家社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現象。

第一章公共組織理論

（易研教育提示：組織是管理學的基本研究領域之一，也是最早的研究領域之一，本章容易考察簡答題和名詞解釋。案例部分結合給定材料也可能考察這部分知識點。）

1、組織是指在一定的社會環境中，人們通地相互交往而形成的具有共同心理意識，並為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。 ——組織目標與行為是組織的本質性特徵。

2、公共組織：廣義上指以管理社會公共事務、協調社會公共利益關係為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義上僅指組織。

3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1－1，了解就好）。

4、公共組織的類型

（1）政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、組織、基金會。

（2）

A、強制型公共組織：政府部門。根據憲法和法律的授權、依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務管理部門的管理

B、半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性是可對抗的，當事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會――起訴；消費者權益保障委員會；各種行業協會等。

C、非強制性公共組織：非強制性與服務性。如，各種院校、社區學校、研究所、基金會、醫療保健機構、文化和科學技術團體、各種諮詢服務機構。

（3）

A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，效率是組織追求的首要價值。專業化與協作是組織的基本要素。

特點：①組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域。

②對於每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優先地位。

③行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助於實現組織目標的活動。

④任何上級公能有效監督數量有限的直接下屬，存在「控制範圍」。

⑤行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構。

⑥垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區分。

B、官僚模型：其基礎是馬克斯.韋伯創立的官僚理論。理性――合法權威。認為組織靠非人格化的規則來管理，理性意味著效率。

特點：①基於職能專業化的勞動分工。

②有明確的職權等級制。

③有與任職者和職責相關的規章制度。

④有處理工作的程序系統。

⑤人與人之間關係的非人格化。

⑥僱員的選擇與提升以其技術能力為基礎。

C、第三部門行政模型：系統方法和權變方法的應用。

特點：①公共事務由多人的董事會或委員會進行管理；

②「代理人」政府；

③不可隨意監督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；

④不是孤立地處理公共事務。

5、公共組織的構成要素：組織人員、組織目標、職能範圍、機構設置、職位設置、權力與職權、權責劃分、規章制度、團體意識、組織設計、支持硬體、技術與信息。

６、管理層次和管理幅度（二者在一定規模的組織內呈反比例關係）

（１）優點：權力集中，分工明確，便於統一行動。

（２）缺點：容易造成信息失真，使高層決策被「走樣」執行。

（１）優點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執行時間短，下級執行人員擁有較大的自主權，決策、執行面廣，也較靈活。

（２）缺點：相對鬆散，集體行動難度大。

７、公共組織的一般結構形式：直線結構、職能結構、直線－職能結構、矩陣結構、旁繫結構

8、政府組織的結構

（1）縱向結構：宏觀――中央層次；地方行政組織的層次

微觀――行政組織內部的工作層次關係

（2）橫向結構：決策部門、執行部門、反饋部門、監督部門

9、行政組織體制的基本類型

（1）

優點：權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易於保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。缺點：①行政決策大權由首長一人獨攬，導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監督。

②首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利於對行政事務的周密考察與恰當處理。

（2）委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執掌的組織體制。

優點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利於權力監督。

缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協調不易，力量難以集中，決策遲緩，並且容易泄露決策機密。

（1下逐層縮小的組織體制。

優點：①組織系統業務相通，便於溝通領導。 ②權力集中，從上到下輻射開來，有助於統一指揮。

缺點：①上級任務繁雜，往往顧此失彼。

②缺乏專業分工，工作彈性小。

③各層級行政首長權力集中，要求下級對上級的服從，容易造成獨斷專行。

（2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據不同的業務性質、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業務內容不同，但所管範圍大小基本相同的組織體制。

優點：分工明確，有助於工作專業化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。

缺點：分工單位無力進行全局直轄市，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。

（1 優點：政令統一，可在行政組織系統內實行一致標準，便於集中力量，發揮優勢，統籌兼顧。

缺點：節制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發揮，不能因地制宜，及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。

（2）分權制：指下級組織在其管轄範圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。

優點：①各級行政組織可以因地制宜發揮自己的特長處理事務，行政措施緊貼實際，能適應客觀環境的變化。

②各層級有自己的權力和責任，容易激發行政人員的工作積極性。

③可防止上級組織和個人的獨斷行。

缺點：①權力過於分散，上級組織的目標、意圖難以實現，上級反受下級牽制。

②下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互衝突，發生糾紛，造成行政組織的分裂。

（1督的組織體制。

優點：權責集中分明，組織結構簡單統一，機構之間分工合作好，有利於領導機構的全局統籌和行政命令的貫徹執行，並能人盡其用，發揮專業優勢。

缺點：行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。

（2）分離制：又稱獨立制或多元統屬制。指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監督的組織體制。

優點：行政機關獨立性大，措施靈活，通過發揮專業部門優勢，對某些局部事務能夠採取有力的措施。

缺點：機構間協調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。

10、權力的來源：縱向權力來源，橫向權力來源

（１）對組織高層管理者而言，權力來源於：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控制、居於組織中心位置

（２）中層領導的權力來源：取決於組織設計時對他們的定位——具體任務和組織網路的相互作用

（３）低層成員：個人資源、職位資源

11、權力的運行

（１）自上而下的權力運行：控制下屬

（2）自下而上的權力運行：控制上級

（3）橫向權力運行：控制處在左右的同級部門或成員

12、組織授權包括外部授權和內部授權。授權有乎於提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應性，增強組織活力。但由於上級組織或高級管理者們害怕失去權力后自己地位受到影響而使授權面臨很大障礙。

13、組織衝突：指組織間行為的「不合轍」也會產生衝突。條」與「塊塊」的衝突突。

14、組織協調

B裁能力，而且每個組織副局長其共同上級的溝通將大大下降

15、組織合作模型的特徵

（1）實行小團體控制；（2）發展具有高參與性質的組織文化；

（3）競爭以時間為基礎，是效率的競爭；（4）成立自我管理團隊。

16、組織合作的益處和衝突帶來的損失

17、個人行為與組織行為

（1A、X理論：①人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。

②對大多數人須動用懲罰措施以鞭策他們努力實現組織目標。

③願意受人指揮，希望逃避責任，沒有進取心，安全重於一切。

B、Y理論：①並非天生不喜歡工作。

②懲罰並非唯一手段，自我控制、自我指揮。

③若回報成正比例，產生獻身於組織目標的努力。

④恰當條件下，不僅承擔責任，而且尋求責任。

⑤解決組織問題需員工較高水平的想像力、發明和創造能力。

⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。

（2A、「成人發展模型」。B、「文化行為模型」。C、「政治行為模型」。

（3A、公共選擇理論：假設組織中的個體是「經濟人」，個體行為具有「經濟人」特徵。

①經濟人是理性的，總是做出有利於自身利益的選擇。

②經濟人追求的是自身利益的最大化。因而人們加入組織，目的同樣是要通過組織實現自身利益的最大化。

B、由於個人「經濟人」的性質，個體行為與集體行為不易達成一致，且由於組織收益具有「非排他性」，易產生「搭便車」行為。

18、（1）公共組織的生態環境：主要指組織運行的外部環境，即宏觀環境，同時也包括存在於組織之外的中介環境。

（2）公共組織環境：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發展產生影響的因素的總和。

19、組織環境的基本構成因素

（1）政治環境：對公共組織行為加以規範和引導。其基本要素包括政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政黨制度、公共政策。

（2）經濟環境:對公共組織動機和行為有重要決定作用。其基本要素包括經濟體制、經濟利益、經濟實力、產業結構。

（3）文化環境: 文化是公共組織行為方式的凝固化表現，文化環境對公共組織的影響相對政治環境和經濟環境而言較遲緩,但是作用時間更長,組織變革必須在文化延續過程中進行。包括認知、價值、意識形態、行為規範、道德傳統。

（4）技術環境：制約著組織管理和活動方式方法。包括經驗技術、實體技術、知識技術。

20、為什麼公共組織要建立成開放系統

（1）開放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機制。

（2）開放的公共組織具有再生功能，能夠實現組織的再生產。

21、公共組織的生命周期：說明組織的產生、成長和最終衰落的情況。包括產生階段、集體化階段、規範化階段和精細階段。

22、組織變革過程

A、目標：（1）提高組織適應環境的能力；（2）提高公共組織的工作績效；（3）使公共組織承擔更多的公共責任。

B、環節：對危機的感知；變革方向的確定；變革；監督調整

23、「政府再造論」：認為在今天大多數政府機構要完成的任務日益複雜，所處的環境充滿競爭，變化迅速，顧客要

求質量更高且更有選擇作地的服務。傳統的官僚制已不能適應這種變化，反而成為沉重的包袱。因此，必須發動一場革命，徹底打破官僚制。

24、政府再造：就是用企業化體制來取代官僚制，即創造具有創新慣性和質量持續改進的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅使。

25、組織變革趨勢（從三個方面展開）（１）著眼於知識經濟時代組織特徵及內部個體作用的變化

（２）著眼於組織結構的變化。「無縫隙組織論」、「網路組織論」、「虛擬組織論」

（３）著眼於組織功能的變化

26、「學習型組織論」――新的組織所依賴的技術不以機器為基礎，而以知識為基礎，它的設計是用來處理知識和信息的，組織成員的首要任務不是追求單一的效率，而是如何識別和解決新的問題。

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