博覽丨丹佛：城市快速路的死與生

本文轉載自一覽眾山小-可持續城市與交通，歡迎您關注他們。

眾山小在一席的演講曾經提到過北京捷運13號線分割了城市的議題。那麼今天這篇文章就來聊聊如何進行城市更新和改造來重新將被高速公路分割的城市兩部分連接起來。本文從一個邊緣社區的視角，描繪了一幅「美國高速公路的死與生」。上世紀中期高速公路的建設熱潮留給今天的不僅有機動車增長、經濟發展、空氣污染，還有那些被這些人為的河流長期分隔在城市之外的有色群體和低收入社區。當我們開始重視這個問題，開始設法將這些邊緣社區「重新連接」回城市，但是卻可能引發更多問題，造成種種難以確定的影響。

在丹佛北部的工人階級居住區，一個12億美元的「下穿上蓋」項目可能徹底改變曾經被高速公路分隔的孤島社區。但一些居民也在擔心這種改變會給他們帶來怎樣的命運。

註：圖一、一名女學生每天去Swansea國小都要從I-70高速公路立交橋底下穿過。(RJ Sangosti / The Denver Post / 圖：Getty)

在丹佛科羅拉多 - 斯旺西國小的操場距離I-70公路高架橋不到50英尺。如果你行駛在這條橫穿丹佛的州際公路上，橙色的磚校舍，褪色的薑黃色平房和周圍低洼的工業廠房幾秒鐘之內就會一閃而過。

然而生活在這片區域的人卻不可能不注意到高速公路。I-70建於1964年，從那時起也決定了Elyria-Swansea社區的生活狀態。這是一個6500人的工業區，以一條六車道公路與丹佛其餘地區分隔。這裡有一個煙霧滾滾的寵物食品廠，一個種滿了大麻的倉庫， 和一個畜牧場。在休息時，斯旺西國小生呼吸的是這些鄰居們有臭味的煙霧，和高速公路上咆哮的數十萬輛汽車和卡車排放的尾氣。對於一些孩子來說，去上課必須從高架橋的下面穿過，頭頂隨時可能落下幾塊混凝土。

不過這一切很快就會改變。為了解決高速公路帶給社區的緊張局面，科羅拉多州高速公路工程師們經歷的長達14年的研究，其間方案改了又改，數次陷入停頓和爭執，但是他們終於提出了一個創新卻又耗資巨大的方案：拆除立交橋，建設下穿通道，將交通引入地下，將地面層改建為草坪和公園。

這個名為「70號公路中心」的耗資12億美金的項目承諾將社區重新交還給城市。這是一個長期被忽視的社區艱苦鬥爭的成果。但是並不是每個人都在慶祝，當城市復興和中產階級化的浪潮逼近Elyria-Swansea的邊界時，居民們也在擔憂改建之後，真正受益的會是誰。一個美化了的高速公路真的會重新連接起這個孤立的社區嗎，還是會讓居住在這裡的人不得不搬到更遠的地方？

「我們只是最底層的那些人」

註：圖二、Swansea國小校長Gilberto Munoz說， 他們的操場「與高速公路近得幾乎觸手可及」。 在背景中，煙霧從I-70南側的Purina寵物食品廠上升起來。

Elyria-Swansea，以及它毗鄰的Globeville社區，一直以來都像這座城市的孤島（參考文獻1，請聯繫我們索取）。在上世紀早期，這裡是東歐移民主要的居住區。這裡是城市的北邊，鐵路軌道縱橫交錯，早期的移民們在磚廠或肉類加工廠里做工，彼此相互熟悉用母語交流，整個生活圈子不過就是自己居住的木棚子周圍。這個城市基本上忽略了他們。每當城市要投資基礎設施建設比如路燈、下水道、道路維修的時候，Elyria-Swansea和Globeville都是排在最後面。

也許從I-70高速公路選線開始就決定了這些社區的命運。在上世紀60年代中期，隨著高速公路網的快速擴張，這條高架公路東西向穿越整個社區，居民搬遷，商業凋零，只有工業廠房越來越多，進而引發了越來越嚴重的空氣污染。這樣的發展案例在美國城市裡屢見不鮮。

在今天的Elyria-Swansea社區里，84%的居民是拉丁裔，而整個丹佛的拉丁裔人口比例是32%。這裡平均收入水平比丹佛市低43%；25歲以上人口中具備高中以上學歷水平的僅40%。根據EPA的毒性釋放數據，Elyria-Swansea的交通尾氣和工廠廢氣毒性指標足以將其列入科羅拉多州重污染區。距離南部僅幾英里就是丹佛熱鬧的市中心，有漂亮的玻璃牆公寓，腳踏車道和啤酒廠; 而在Elyria-Swansea，幾乎找不到雜貨店，一些街道甚至沒有人行道和下水道。在一個1月晴朗的下雪天，我在公共汽車站遇到的一個當地人，他說Elyria-Swansea與丹佛的就像在陳列在酒櫃里的酒： 「我們是放在最底層的那一瓶。」

但是Gilberto Muñoz校長卻有不同的想法，他反而一直想為這樣的學校做一些改變。這起源於他自身的經歷：他童年時的學校在德克薩斯州El Paso，他也曾經住在一個工業林立、污染嚴重的西班牙語移民社區，和Elyria-Swansea如出一轍。因此，當得到Swansea國小校長的職位時，Muñoz喜出望外，他立即著手撤換教職員工，改革課程方案。為了贏得Swansea學生家長的信任，尤其是那些不會說英語的家長們，他開設了一個周五早上的開放式家庭論壇 「和Muñoz共進早餐」 。

通過與家長們的不斷交流，Muñoz很快發現，家長們對別人家的孩子也是了如指掌，他們有時還會說起自己小時候的事，或者鄰居們小時候的事。他覺得：「這是一個非常親密的社區，鄰里關係很好。」

Flor Vazquez是這裡的老居民，她的三個孩子都在Swansea讀書。她說這裡的生活環境「讓我想起那種印第安人部落pueblo，你總有西班牙裔的鄰居，你們可以用相同的語言交流。」

不管怎樣，高速公路反而為這個社區營造了這種與世隔絕的小環境。

在起初的幾次早餐會中，I-70的話題一再被提起。科羅拉多州交通部在2003年就提起I-70在 Elyria-Swansea和Globeville段的改建計劃。這個立交橋已經投入使用50年，橋身和基礎上到處是暴露的鋼筋和剝落的混凝土。 「有些地方已經不僅僅是難看的問題， 而是會造成結構缺陷的安全隱患」，CDOT的主管Shailen Bhatt說。

2008年，一份關於立交橋改建的環境影響報告草案探討了四個方案，各有不同的選線和車道劃分設計。那麼他們到底是要把它擴大呢，還是重新選址，會變成收費通道嗎，有多少戶家庭要受到影響？

家長們對這些問題非常擔心，幾乎沒人喜歡重建立交橋這件事情，那幾乎只是重複一次對這個社區的干擾和破壞。重建計劃停頓了，但是CDOT在2010年又再次提起。他們成立了一個包括社區成員、政治代表和商業領袖在內的工作小組來研究具體方案。高速公路工程師們最終決定立交橋選址不便，但將擴建車道，以滿足丹佛日益增長的交通需求。

註：圖三、Elyria-Swansea區域公交、鐵路、高速公路位置圖。(City of Denver)

那麼立交橋面積擴大了怎麼辦，要拆掉幾家工廠嗎，工作組反而更傾向於拆除Swansea國小。2011年，科羅拉多州和丹佛市啟動了一年一度的社區工作坊，今年的議題就是學校新址。建議的新位置在幾個街區外，鐵道旁邊，緩慢移動的貨運列車每天都可以切斷國小生們的上學路線。

消息一出，整個社區都炸了鍋。「人們這下真的開始關注這件事情了」，Muñoz說。社區會議爆滿，居民們和非政府組織合作不斷向CDOT情願，要求重新選擇方案。Maria Elena Espino是Swansea學生家長，一個7歲孩子的媽媽，她說：「我們每場會議都去，我們要跟他們說，不要動孩子們的學校。」

居民們鬥爭了一年，雖然「CDOT好像沒有聽到他們的意見」，但是確實有了影響。2012年，CDOT前所未有地放棄了這個方案重新回到設計階段。

高速公路的「下穿上蓋」方案最初是一個公民在2009年的一次公眾意見徵詢會上提出的，後來這個方案也一次次在論壇中提起：拆除立交橋，交通引入地下通道，然後蓋上它。現在這是CDOT最終提出的方案，12億美元的投資將使它成為科羅拉多州歷史上最昂貴的基礎設施項目之一。

更值得一提是，這個高速公路的「蓋子」將成為一個毗鄰Swansea國小的綠色空間。學校不但不會被拆掉，還多了一片空地讓學生們自由活動，以及一批教室改建的機會。

對於大多數社區居民來說，這個方案是一個巨大的進步。在一個長期得不到投資的地方，這個「連接」具有象徵性的意義。「我們覺得歡欣鼓舞，好像贏得了一場勝利。」 Muñoz校長說。

註：圖四、綠色高速公路。「70號公路中心」 草坪上蓋方案效果圖，Swansea國小在草坪右上角。（科羅拉多交通運輸部）

從效果圖上來看這確實像是一場勝利。CDOT的計算機動畫可以演示一個沿著I-70上方鳥瞰的視角，草坪上蓋像一個華麗的人口，綠色地毯向著丹佛東北區緩緩鋪開。這裡有戲水區、足球場、遊戲設施和一個表演舞台——都是社區居民提出的主意。你可以想見將來在公園兩側恢復的城市街道上，腳踏車和行人們開心地穿梭往返。

高速公路上蓋方案以往也有，但是很少針對那些被嚴重隔離的有色社區。不過，70號公路中心是個例外。

70號公路中心聯絡經理Rebecca White說： 「在有限的資金預算下，這個方案已經成功綜合了很多設計理念——場所營造、連接邊緣社區、增加活動空間、提供更多選擇。上蓋計劃等於是幫助社區居民重新回到城市，這個方案確實是整個工程的亮點。」

CDOT這個部門原本是為了推動高速公路建設而成立的，現在它也不得不承認高速公路建設對居民的負面影響。20年以前，還很少有人提到環境公平這個概念，而現在這是聯邦政府的工作重點。美國交通部長Anthony Foxx敦促交通運輸部門重新審視公路帶來的經濟和種族不平等問題，並通過專項撥款、項目競爭和以及持續的公眾推廣給予支持。他本人積極倡導的理念是 「重新連接」 被交通基礎設施分隔的邊緣社區。

高速公路上蓋本身不是一個新概念，但隨著人們對高速公路的譴責聲浪日益高漲，這種改建方案越來越受到關注。丹佛參考的一個上蓋公園案例是位於德克薩斯州達拉斯市中心，2012年開放的Klyde Warren Park。公園在八車道下沉高速公路上方串聯起5英畝的綠地，連接了原本被分隔得支離破碎的城市街道。新城市主義大會的一份報告稱（參考文獻2，請聯繫我們索取），這個公園極大地增強了達拉斯藝術區和周邊社區的步行可達性。White說： 「現在人們在公園裡打太極，放露天電影，開音樂會，你完全感覺不到你腳下其實是一條高速公路。」

達拉斯公園也刺激了周邊的房地產開發。此後亞特蘭大，洛杉磯和克利夫蘭也出現了類似的建設提議。

目前，大多數上蓋項目都在市中心或高端房地產開發區，而那些真正受到高速公路影響的低收入社區和有色社區卻極少有人問津。因此，Elyria-Swansea將是一個特例。在解決基礎設施帶來的人為隔離和真空地帶這個問題上，70號公路中心的成果如何，對周邊社區的改善如何，對其它城市極具參考價值。

其中一個值得參考的問題就是，高速公路被改造之後，周邊的房價會上揚嗎。Elyria-Swansea之所以能夠保持低房價，容納低收入群體，很大程度上是因為高速公路和聚集的工業讓這塊地方沒有吸引力。但是如果高速公路變成了公園，這些人還能繼續住在這裡嗎？

「我只希望我的孩子有機會在這裡玩」

註：圖五、Elyria-Swansea2015鄰里規劃的用地概念圖，這張圖是對該社區未來發展的第一次大膽設想。(City of Denver)

項目還沒有開工，事實似乎已經和設想有了偏差。即將建設的上蓋非常小：高速公路下沉段總長2英里，只有800英尺的上蓋，對行人來說還不如原先從立交橋下面過方便。高速公路本身將從6車道擴建為10車道，面積增加3倍。雖然CDOT說公路上蓋兩側都有通風扇，可以保證公園不受交通尾氣的影響，但這種說法無法讓空氣質量專家信服。另外，大家都知道誘導需求這回事，I-70規模擴大了，車流量必然增加，難免造成更嚴重的擁堵和污染，讓周邊社區的空氣污染變本加厲。

工程建設將遷移56戶居民和17家企業，CDOT已經著手買地和拆遷工作。被迫搬離的居民雖說會得到補償，但能不能靠這些補償在附近安家就很難說了。周邊的房地產價格已經開始上漲，或者說，開始飛速上漲。Zillow的數據表明Elyria-Swansea的房價已經比去年同期上升了21%，明年內還將在此基礎上增長9%。

美國交通部民權辦公室已經收到投訴，兩個社區運動組織和Elyria/Swansea居民委員會聲稱CDOT沒有根據當前房價進行補償，用的是2012年的房價。Candi CdeBaca說「他們只不過給了我們15到20萬美金，怎麼可能在丹佛生活」。Candi CdeBaca是社區運動活躍分子和領導者，也是這次一個投訴組織 「跨社區聯盟」的領頭人。（然而CDOT聯絡經理White說，CDOT是嚴格依據聯邦法定補償標準進行補償的，而且這個方法「對當地居民有不少好處」，比如說，很多租房子的人現在有了自己的房子。）

「他們說要重新連接社區，事實上是把社區推得更遠」，一位社區運動組織者說，「或者說，這還不是推得更遠的問題，是準備把這群人從地圖上抹去。」

70號公路中心的渲染圖固然吸引發展商，但吸引他們的還不止於此。這裡是丹佛， 全國最熱門的房產市場之一，市中心的建設從來沒有放緩的跡象。在CDOT宣布下穿上蓋方案后不久，丹佛市的信號也表明Elyria-Swansea即將面臨重大變化。2013年初，市長Michael Hancock成立了名為「丹佛北區基礎協作機構 (NDCC)」的市政辦公室，將推動這個地區轉變為「一個連接通暢的可持續發展的社區，著眼於全球競爭規模，致力於就業和發展」。該機構將協助開展丹佛北部包括70公路中心在內的六個項目的公私融資戰略規劃。

該機構還有一個9億美元的「國家西部中心」改建項目，將把Elyria一個龐大的畜牧場打造成全年開放的旅遊景點。Brighton大道項目，是改造70號公路中心東邊這條原本的工業走廊，新建人行道和腳踏車道，以吸引更多的商業和居住。丹佛市還打算等丹佛北部的通勤鐵路開通后，發展車站周邊地塊。另外，NDCC已開始與社區合作，制定了Elyria-Swansea第一個社區規劃，其中提出丹佛市應投資該地區基礎設施建設，制定更為合理的土地使用方案。與NDCC其他項目不同，這些改善計劃的資金都沒有到位。說到底I-70是所有這些改善計劃的關鍵，因為這個項目會給Elyria-Swansea帶來最大的改變。

現在走在Elyria-Swansea，似乎還看不到什麼改變。但是房產商已經打出了形如「丹佛北區基礎協作機構重點開發地塊」的招牌吸引顧客。逐漸上漲的房價可能已經逼走了一些老居民。Muñoz校長告訴我，去年， 79名學生離開了Swansea國小，相當於全校學生的15%，今年至今，又有差不多40名學生離開。Globeville的Garden Place國小也面臨著相同的狀況。

很多學生家長當初極力保護學校和社區，現在卻發現自己可能沒有機會享受鬥爭的成果。Vazquez說：「如果修路的時候房價就開始漲，那等建好了，還不要漲個兩三倍嗎？」 Vazquez是三個孩子的媽媽，她說如果房價繼續漲下去，他們一家恐怕要搬家。當初為了保護孩子的學校，為社區設計美麗的公園，Vazquez參加過幾乎每一場社區會議，但現在她說： 「我就只希望我的孩子有機會在這裡玩。」

「他們正在把一群人從地圖上抹去」

註：圖六、「對於我們來說，這個社區沒有什麼不好，因為我們已經在這裡住了20多年。」 Globeville的一位母親這樣對我說。照片攝於Globeville的Garden Place國小，遠處可以看到I-70立交橋。（圖Laura Bliss / CityLab）

Elyria-Swansea是否真的要被整容成另一個啤酒廠+腳踏車道的城市模板，Elyria-Swansea的老居民們是不是真的會被迫搬遷，這些問題其實都還不確定。丹佛市經濟發展辦公室的一份報告稱（參考文獻3，請聯繫我們索取），雖然Elyria-Swansea住房擁有率較高，但應對中產階級化的衝擊能力較弱。另一些專家卻認為這樣一個持續活躍的工業區未必會對新居民有多少吸引力。

但是如果Elyria-Swansea將來最大的問題不是中產階級化，而是去階級化呢。社區活動領袖CdeBaca就作出了這樣的預言： 「他們說要重新連接社區，事實上是把社區推得更遠，或者說，這還不是推得更遠的問題，是準備把這群人從地圖上抹去。」

Allan Wallis是科羅拉多大學公共事務學院公共政策專業的副教授，他在2016年6月接受Deverite採訪時： 「這個地區居住密度很低，房屋狀況也不是很好，如果把整個街區推倒重建的話反而要省事，就像上世紀50年代清理貧民窟一樣。所以也難怪居民會疑心。」

CdeBaca等人除了投訴CDOT的補償有失公正之外，還稱70號公路中心這個項目「將對Elyria-Swansea 和 Globeville兩個拉丁裔社區的環境和經濟產生的嚴重的差別性影響」，因此沒有資格獲得聯邦政府撥款。上個月美國交通部正式對這個項目展開了調查。

擁有幾十年污染訴訟案經驗的環境法律師說，聯邦政府能對這個問題進行調查，本身就是一個突破。如果他們真的發現了差別性影響，今後必將抑制高速公路任意侵入少數群體生活空間。同樣的，這證明了從20世紀中期的建設熱潮到現在，人們對高速公路的認識有了多少改變。但更重要的是，沒有項目存在於真空中，就算一個項目出發點似乎是好的，但受到種種外部的影響，結果卻未必盡如人意。

CdeBaca說她希望聯邦調查員的結果儘快公布，最好能趕在歐巴馬總統離任之前。她希望調查結果能支持她的立場，迫使CDOT重新研究她和另一個抗議組織的提案：I-70改線，拆除立交橋，在原處新建一條綠樹成蔭的城市道路。Muñoz說他本人也贊成高速公路改線，但是 「當他們決定下穿方案以後，改線就不予考慮了。」

CDOT一直拒絕詳細研究改線方案，因為改線后的貨運車流必將增加城市道路壓力。而且這個方案一樣可能造成中產階級化。但是 CdeBaca 認為他們應該像 「下穿上蓋」 一樣對這個方案做一個完整的研究分析，而不是 「逼迫我們」 接受他們的 「下穿上蓋」 方案。

Muñoz的想法卻沒那麼激進。他本人也名公職人員，知道體制內的套路。而且他也在任職期間取得了不少成績：7年間他將Swansea國小在學區內的學術評級提升了兩個等級，而且他也看到了學生們在閱讀能力上緩慢但是明顯的進步。

Muñoz也很高興Swansea國小的孩子們很快就不用在立交橋底下玩耍了，他很感謝CDOT和NDCC對學校進行了不少投資。學校入學率降低之後，教育資金有所縮減，以致學校必須裁減9個教學崗位。但是NDCC和當地的聯合之路分支機構共同提供了6萬美金的贈款來彌補這一缺口。Swansea國小正在利用這筆資金提供心理教育輔導， 「用這種方式，為穩定社區變化對家庭的影響提供一些支持。」 他在電子郵件中這樣說。

註：圖七、Elyria-Swansea的大部分住房質量相當低，這使得一些專家質疑中產階級化是否會在該社區發生。（圖Laura Bliss / CityLab）

CDOT目前仍沒有收到聯邦高速公路管理局的撥款決定，預計可能在2017年年初，但CDOT現在已經在著手改建Swansea國小。在學校里教書12年的五年級教師Elizabeth Diaz說： 「教室換上了新的牆壁和門，拆掉了70年代的隔牆。而且他們在重建操場，讓學生們活動更安全。今年夏天他們還翻新了整個學校的空調系統，所以到目前為止還是做了很多好事。」

Muñoz補充說市長和市議會最近通過了一項可負擔住房基金，預計可在10年內籌款1.5億美元，用以抵禦房地產升值的衝擊。

但是對於未來，他也很不確定，I-70除了等待聯邦撥款決定之外，還要應付不少程序上的障礙（比如Sierra俱樂部提交的空氣污染訴訟）。但是一旦這個項目水到渠成，重建計劃一個個接踵而至，Muñoz當年接手的那個勇敢又親密的社區恐怕也將不復存在。

「不管怎樣，最重要的還是維持好這個學校，照顧住在這裡的人，」他說：「一想到有一天這塊地方不再是自己的家，那種失望真是難以形容。」