章丘越來越受關注|章丘區黃河鎮將成濟南土地「PPP」模式試點

近年來，濟南市政府積極投入資金，推進城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，提高耕地質量、破解用地難題、推動產業發展。然而，濟南市土地綜合整治工作雖取得一些成績，但各地區均不同程度地存在資金短缺、群眾利益難以平衡等問題。為此，濟南市推進探索運用PPP模式「整鎮推進」開展土地綜合整治。

增減掛鉤土地綜合整治項目面臨的困境

資金籌措難。開展增減掛鉤工作資金量大，籌措困難，大部分項目資金來源只有市、縣、鄉級政府投資和村民墊資等，途徑單一，缺口很大。在經濟下行、指標需求縮小、融資難度較大的形勢下，很多能帶動地區發展的項目面臨撤銷的窘境。國家今年明確規定「省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鉤節餘指標在省域範圍內流轉使用」，這雖然釋放了政策紅利，促進了貧困地區脫貧攻堅，但部分地區仍面臨「發達地區有錢沒指標、欠發達地區有指標沒錢」的兩難局面，多數平台和地區政府也在觀望。

農民權益保障問題。增減掛鉤節餘指標是周轉指標減去農民安置指標后的剩餘指標，在項目區面積確定的情況下，安置房建設佔用指標越少，掛鉤節餘指標就越多。部分地區出現對周轉指標期望值過大的現象，少數地區更盲目建設高層建築要求農民集中居住，未充分考慮安置后農民的就業、社保、農機具存放、集體活動、宅基地申請等，造成農民利益受損，也誘發了農民質疑政策，影響了增減掛鉤政策的良好初衷。

濟南市黃河鎮PPP模式「整鎮推進」土地整治試點項目的特點

基於上述問題，為改善群眾居住環境、促進土地節約集約利用、培育良好的城鎮產業集群，濟南市國土資源局積極探索運用PPP模式開展土地綜合整治，並將濟南市章丘區黃河鎮作為全國第一個「整鎮推進」的土地整治試點項目進行探索建設。項目運行機制如下：

職責分工。前期籌劃階段，濟南市國土資源局、章丘區政府、黃河鎮政府、中建集團、農業銀行等分別根據需要簽訂《戰略合作框架協議》，明確了工作職責。政府部門職責：負責完成新型社區安置土地的供應、安置區立項、規劃、實施等手續的報批工作，負責做好群眾動員、入戶調查、拆遷補償、拆舊區的土地復墾整治；中建集團職責：負責項目的投融資及項目安置區等的建設工作，負責土地復墾後現代農業、環境整治、公共交通運營、旅遊及開發及運營、社區商業及服務等項目的導入及運營工作；農業銀行職責：將本項目相關單位作為核心客戶，負責參與項目的融資事宜，配合多渠道籌措項目運作資金，並對本項目提供必要的資金意向信用額度。

運作管理。中建集團與章丘區政府雙方共同註冊成立實施、資金雙平台公司，平台公司作為項目的實施主體，承擔項目發展戰略制定、項目開發建設、項目招商引資運營等全過程的實施與管控；針對社區建設過程中的不同板塊的業務，平台公司將根據需要與各專業公司成立相應項目公司；同時，中建城鎮規劃發展有限公司將與各資金方共同註冊成立基金公司，項目資金將通過基金公司直接進入項目公司。

資金收益。一是明確規定了資金投入與收益分配機制。在黃河鎮新型城鎮化項目中，社會資本不是通過與政府合作的平台直接進入項目，而是以直接股權投資進入項目，所以政府並不需要抵押擔保。項目資金由中建牽頭的正大、農行等各方資金組成；政府只是以認繳的方式佔有實施平台公司的10%的股權，並獲取固定收益。二是項目盈利主要保障。《戰略合作框架協議》明確濟南市關於對增減掛鉤指標交易的保底價格為30萬元/畝。三是項目主要支出。項目公司按照1.8萬元/畝的費用，支付給當地政府，由政府負責進行拆遷補償、土地復墾等工作。社區建設費用是通過節餘建設用地指標交易費平衡；社區配套設施投資、產業園區投資均通過運營收入來平衡。

激勵監管。一是誠信共建機制。政府部門、合作企業與銀行分別建立多部門、多層面的聯合團隊。各方制定主辦部門和聯繫人，具體負責三方合作溝通、聯繫和信息共享等工作。二是企業激勵機制。在黃河鎮新型城鎮化項目中，中建城鎮規劃發展有限公司獲得舊村復墾產生的增減掛鉤節餘指標約1萬畝、新建社區的物業經營權以及復墾耕地的優先承租權等。項目驗收后，中建集團獲得全部土地增減掛鉤調劑補償費，或有權依法選擇復墾后的節餘建設用地指標自用或通過交易實現投資及收益回收。三是政府協調監管。黃河鎮政府有參與工程建設過程質量監督的權力，對於工程質量問題有提出建議的權力。對於群眾提出的問題和意見，由黃河鎮政府匯總後連同建議一併提交中建集團，通過雙方協商，將合理的意見和建議予以採納解決。如遇工程質量疑問，可邀請當地住建委質監站作為第三方，共同對質疑項目進行檢查，當地住建部門從設計方案開始進行全過程監管。四是明確安置補償。安置房每戶在不超出補償標準的情況下，不需要補繳費用；超出補償標準的部分，按照相應價格進行購買。

規劃設計。通過多層面實地調研生產現狀、產業結構、組織領導、群眾意願等情況，確定了「整鎮推進、兩區同建」的項目建設思路。社區設計過程中按照「田園城市」模式的規劃及建設要求，按照綠色建築、新型農村社區的標準進行城鄉一體化施工建設，完善社區供氣供暖、環境整治、文化教育、醫療衛生、社區服務、商業購物等設施及功能。在安置房建設標準、戶型、面積的確定方面，採取逐一入戶摸底的方式，多方徵求當地農民意見，並簽訂入戶摸底協議，充分保證農民的知情權和參與權。

產業統籌。項目區產業規劃主要劃分為現代（設施）農業、社區新能源、環境整治、文化旅遊、社區醫療大數據5個板塊。依託中建集團自身的資源優勢，通過與正大農業、聯想農業、農科院、山東海卡、山東高美等各大企業合作，通過「互聯網+」平台進行市場化運作，形成立體化產業聯動平台，逐步形成高附加值、高技術含量、充分工業化、品牌化的新興產業。

PPP模式下的黃河鎮新型城鎮化項目運作體系

項目實施的意義

開闢了增減掛鉤工作資金籌措新模式。該項目總投資約30億元，如果僅靠財政投入或農民自籌資金，根本無法滿足巨量投入，也無法實施。利用增減掛鉤政策、採用PPP模式，與中建集團合作，保證了項目實施過程中資金充足。此外，中建集團作為央企，為適應新常態下企業發展，也迫切需要轉型，雙方的需求促成了目前的合作，一定程度上破解了過去單一依靠政府財政維持的局面，也方便了社會資本的自由運作，為增減掛鉤工作開展探索了新的模式。

探索解決貧困的新道路。新型社區建設、農業產業園區、輕型工業區和特色文化旅遊區的建設，使黃河鎮村民的生活從原來的破舊平房到各種配套設施齊全的新社區。土地復墾成片，不僅增加了耕地數量、與原有耕地相連，形成10萬多畝整齊集中的耕地，更有利於集約化農業的發展，在吸引了正大農業等集團規模化經營的同時，也促進了新能源、文化旅遊等產業鏈條的延伸。這既保證了基礎土地收入，農民也藉此轉變為產業工人就地就業，推動了當地脫貧致富。

開創新型農村社區建設新模板。黃河鎮新型農村社區建設，打破了部分地區單純的「合村並居」，按照中建集團「綠色建築」標準設計，配套各項基礎設施，完成農村硬化、亮化、綠化、凈化、美化和改污、改水、改廁等村莊環境治理工作，從根本上實現新農村建設要求。此外，住宅樓頂還全部設計為分散式光伏發電，部分住宅探索了「產業化住宅」，社區既結合城市社區的優良配套，又保留了獨特的田園風光，引領了濟南市農村社區建設的新方向。

保障了群眾的新需求。規劃設計階段，充分尊重群眾意見建議，充分考慮農村特點和地域特色。土地流轉后，土地的所有權仍歸集體組織所有，土地承包年限也沒有發生改變。導入產業后，農民可以優先錄用務工，從身份上由傳統的農民轉變為「農民+產業工人」；從收入上來講，通過生產方式的轉變，收入由原來單一的農業收入，轉變為「土地流轉收入+產業工人工資+企業利潤分紅」的多元構成，且有了較大幅度的提高。

項目實踐的經驗與思考

選擇合適的社會資金參與PPP模式。運用PPP模式推動土地綜合整治，不僅僅是簡單的獲取資金、上馬項目，而是要充分發揮合作團隊先進的管理理念、資金運作模式，進一步減少運作風險。如果沒有相關工作經驗和專業能力，或者社會資本是僅以盈利為目的，勢必引發項目建設運營管理、風險防控、收支預算、收益分配等各個環節的多方面問題。因此，合作團隊要擁有強大的資金實力和較高的管理水平，確保其不是追求短期、超額利潤而是注重長期穩定回報。

注重協調分工、明確責任、分擔風險。社會資本的投資數額大、回報周期長，對政府、對企業都存在一定的財政風險。要深入研究各方面的可行性，試點推動、分步進行。就運用PPP 模式推動土地綜合整治項目而言，招商引資需要社會企業牽頭運作，保障群眾合法權益則需要政府部門把握規範，通過政企合作、公私合營，在項目建設過程中實現有機融合。因此有必要通過簽署協議或合同，擺正政府和企業在PPP模式中的位置，明確政府、企業、銀行的工作職責和部門分工，以及風險分擔和利益分配的原則。

因地制宜的選擇產業模式。運用PPP模式推動土地綜合整治對於緩解資金難題、促進新型城鎮化建設、助推區域產業發展具有重要的借鑒意義，但是本項目區處於城鄉結合部，增減掛鉤節餘指標收益能夠滿足本地社區建設、拆舊復墾等各項資金需求。因此，地域及政策的特殊性決定了運作模式的特殊性。不同的地域、不同的發展狀況，對政策是否使用，產業融合是否合理等，要從實際出發，因地適宜的選擇產業模式。

充分尊重群眾意願，保障群眾合法權益。要充分做好前期宣傳動員工作，讓群眾真正了解、支持項目建設，充分調動群眾自覺參與增減掛鉤工作的積極性和主動性，營造良好的工作氛圍。深入做好群眾工作，在確保有95%以上村民簽字同意后，開展項目建設。要推動組建村民代表工作組，參與項目的安置補償、拆舊建新、施工招投標、收益分配等全過程，通過群眾監督，進一步防止違法違規行為，真正讓群眾享受到增減掛鉤工作帶來的實惠。

進一步加強相關政策研究。以PPP模式進行土地綜合整治，具有探索性和開拓性，部分工作沒有相應的對口政策作為參考，增加了社會資本的投資風險，特別是經濟下行壓力下，土地指標需求不大，指標交易渠道及對象不明確，對於社會投資回收存在風險。因此，探索PPP模式要基於在法律法規範圍內，經充分論證后開展，避免陷入新一輪的地方政府債務危機。