財政政策在不同階段有不同的作用

供給側管理長期以來都是財政政策的重要內容。無論是計劃經濟時期，還是市場經濟時期，無論是治理經濟過熱，還是穩定經濟增長，財政政策始終都是在實施總量調控的同時，把促進經濟結構優化作為重要任務。

肖炎舜

薩繆爾森、諾德斯認為，「無論對長期經濟發展還是短期經濟發展，總供給都是中心的因素。在短期，總供給和總需求的相互作用決定著產出、失業和生產力利用的水平。在長期，總供給是經濟增長後面起作用的主要因素。」不同經濟發展階段對財政政策調控有著相應內在要求。

改革開放至1991年：處理「吃飯」與「建設」的關係

改革開放至1991年經濟處在擴張供給、準備起飛、解決溫飽問題階段，財政政策重點是處理「吃飯」與「建設」的關係，推動總量平穩擴張。改革開放之初至1991年，經濟總體上處於較低發展水平，人民群眾溫飽問題尚未得到有效解決，具有明顯的「短缺經濟」特徵，「供給約束」是宏觀經濟運行中的主要矛盾和矛盾的主要方面。此階段財政政策調控的重點和特點是，貫徹「一要吃飯，二要建設」原則，合理集中資金進行重點建設。調節積累和消費的比例關係，核心是使投資增長保持在合理水平。調節農輕重比例關係，實質上是從供給側著手促進生產與消費需求相適應。開始注重處理速度和效益的關係，促進經濟從數量增長型向效益提高型的轉變。

從經濟運行的實際情況看，改革開放之初至1991年，經濟增長速度起伏較大，1978—1991年GDP年均增長9%，1985年15.3%的增速是歷史最高水平，1981年5.2%、1989年4.2%和1990年3.8%的增速又都是以後年度沒再出現過的低速度，這也說明，這個階段宏觀調控雖然注意到要「相機決策」，但在時機、力度和節奏的把握上並不成熟，還是一種「拉閘門」式的調控。這個階段，短缺經濟基本消除，買方市場逐步形成，生產力進一步解放，「供給約束」大為緩解，耐用品消費需求的排浪式增長帶動供給結構升級和排浪式增長，成為經濟增長的主要動力。

1993—1997年：圍繞國有企業改革

1993—1997年的財政政策調控，重點和特點是，雖然把治理通貨膨脹作為首要任務，但仍把經濟快速增長作為重要目標。在適度從緊的總體取向中堅持有緊有松，支持經濟結構調整。支持優化國有企業資本結構，實質上是圍繞國有企業開展的一項供給側結構性改革。

1998—2003年：實施積極的財政政策彌補基礎設施短板

1998—2003年的財政政策調控，雖然重點是有效需求不足，但也把解決供給側結構性問題作為重要目標。這個政策取向符合與經濟發展階段相適應的要求，1998年應對亞洲金融危機衝擊，實施積極的財政政策，雖然給人們留下深刻印象的是擴大內需，但實際上中央採取了不少結構性政策措施。這次財政政策調控的重點首先是，發行長期建設國債用於一批重大基礎設施項目，有效彌補了基礎設施不足的短板。經濟經過20年快速發展，產業發展已經到了較高水平，基礎設施建設成為相對短板，給積極財政政策的實施留下巨大空間。1998—2004年財政共發行長期建設國債9100億元，具體投向都是當時亟待加強的基礎設施。七年間，通過長期建設國債有效帶動地方政府配套資金、銀行信貸資金、企業自有資金的大量投人，形成了約4萬億元的全社會投資規模，到2004年底累計完成投資3萬多億元，集中力量建成了一批關係全局的重大基礎設施項目。其次，加強社會保障工作，採取包括「限產壓錠」、減員增資等措施為推進國有經濟戰略性調整。面對亞洲金融危機的衝擊，國有企業面臨的困難更重。這一階段改革在優化國有經濟結構、大幅減輕企業歷史包袱和社會負擔的同時，國企職工經歷了下崗分流的陣痛。為保障退休職工、下崗職工和城市低收入人群體的基本生活，維護社會穩定。從1998年開始，國家逐步建設了「三條保障線」，這些措施為國有企業三年脫困的和國有經濟的戰略性調整創造了條件。再其次，採取有針對性的財政支出和稅收政策，促進產業結構優化升級。為支持引進國外的先進技術設備，從1998年起對國家鼓勵發展的國內投資項目和外商投資項目進口的設備，在規定範圍內，免征關稅和進口環節稅。對符合國家產業政策的企業技術改造項目購置國產設備，准予按40%的比例抵免企業所得稅。最後，大幅減輕企業和社會稅費負擔，增強企業自主投資能力和居民消費能力。

總之，這兩輪宏觀調控總體上是成功的。無論是治理通貨膨脹，還是治理通貨緊縮，都更加註重長期和短期相結合，供給與需求兩側互動，穩定物價水平與促進經濟增長相互平衡。

21世紀前10年：促進經濟結構調整

21世紀前10年，經濟處在快速發展、探索轉型、促進可持續發展階段，經濟從「快字當頭」轉向「好字優先」，財政政策總量擴張與結構調整並重，促進結構調整優先。財政政策調控的重點和特點主要表現在：一是，加大對「三農」的支持力度。著力構建起強農惠農富農的政策體系，中央財政不斷增加「三農」財政支出，從2004年的2626億元增加到2011年的10419億元。此外，推進農村稅費改革，2006年全面取消農業稅，建立農民種糧直補、良種補貼、農機具補貼、農資綜合補貼等制度和糧食主產區利益補償機制，完善對重要農產品最低收購價政策。二是，加大對科技進步和自主創新的支持，提升科技對經濟社會發展的支撐引領作用。這10年，實施科教興國和人才強國戰略，推進創新型國家建設，實施科技中長期規劃綱要。實施國家科技重大專項，加大對國家科技計劃、科研基金和公益性行業科研專項的投入、加強國家重點實驗室、科研機構、大學科研條件和能力建設，中央財政科技投入年均增幅超過20%。建立自主創新的政府採購制度，設立科技型中小企業技術創新基金和創業投資引導基金，設立國產首台(套)裝備補助資金。制定實施減免關鍵零部件、先進技術裝備等產品的進口稅收，提高高新技術產品出口退稅率，實施研發費用扣除、加速折舊等稅收優惠政策。三是加大對經濟結構調整的支持，著力推動產業結構優化和區域協調發展。這10年，調整優化產業結構是財政政策的重要內容。在應對國際金融危機期間，財政政策既支持實施十大產業調整振興規劃，改造和提升傳統產業，又大力支持培育和發展戰新興產業。四是加大對社會事業發展的投入，完善公共財政，社會保障體系。五是加大對資源節約和環境保護的支持力度，初步構建起支持節能減排和環境保護的財政政策框架。

2008年底開始的應對國際金融危機衝擊的積極財政政策，儘管給人們留下深刻印象的是兩年新増四萬億投資的總量概念，而不是「一攬子」的結構概念，但寓結構調整於總量調控之中的特點非常明顯。這次宏觀調控，財政政策具有針對性強、作用直接、見效較快、調整靈活等特點，而且由於財政總量政策擴張力度大，也為結構調整提供了更大的空間。

21世紀第二個10年：解決供給側結構性問題

進人21世紀第二個10年，經濟發生了自改革開放以來最大的變化。經濟發展進人了工業化成熟期或后工業化時期，國內勞動供求關係出現轉折性變化，到達「劉易斯拐點」，經濟增速從高速轉變為中高速，供給側結構性問題成為經濟運行中的主要矛盾。

從影響經濟增長「供給約束」因素看，更加註重最突出的三個邊際變化因素，第一，供給的成本約束，國內勞動供給關係變化導致低成本競爭優勢明顯減弱。第二，供給市場約束需求，需求側排浪式消費基本結束，導致供給側模仿型生產受到嚴重製約。第三，供給的能力約束，處於供給側的生產體系調整之後，難以滿足消費需求升級的需要。當經濟運行面臨的主要矛盾是供給側結構性問題時，即使經濟增長速度出現較大下行壓力，也不能用全面刺激政策來解決。要以供給側結構性改革為主線，通過促進經濟結構優化和新舊增長動能轉換，使經濟在更高質量、更高水平上恢復增長速度，這對財政政策調控提出了新的要求。

啟示

從過去30多年財政政策調控適應經濟發展階段性變化的不同實踐中，我們可以得出以下幾點啟示：

第一，供給側管理長期以來都是財政政策的重要內容。無論是計劃經濟時期，還是市場經濟時期，無論是治理經濟過熱，還是穩定經濟增長，財政政策始終都是在實施總量調控的同時，把促進經濟結構優化作為重要任務。

第二，結構性財政政策在不同經濟發展階段具有不同特點。經濟發展的階段性對結構性財政政策具有決定性影響。不同階段經濟發展動力在發生變化，面臨的結構性問題也在發生變化，即使是採用結構性的財政政策，也要注意與經濟發展的階段性相適應，這樣才能真正有效解決經濟運行中的結構性問題。

第三，財政總量政策也受不同經濟發展階段的影響，過去相當長一段時期，全面刺激政策是有效的，但是經濟結構演進到一定階段后，全面刺激的邊際效用明顯下降，在實施財政總量調控時，要綜合考慮經濟發展的階段性特徵和宏觀經濟運行的周期性特點，才能科學把握財政政策調控的時機與力度。