中國農村發展報告2017：當前農村全面轉型面臨八大挑戰

2017年7月21日,社會科學院農村發展研究所、社會科學出版社在北京聯合發布《農村發展報告》(2017)並舉行「全面深化農村改革激發農村發展新動能」高層論壇。《

2017年7月21日,社會科學院農村發展研究所、社會科學出版社在北京聯合發布《農村發展報告》(2017)並舉行「全面深化農村改革激發農村發展新動能」高層論壇。

《農村發展報告》(2017)總報告指出,當前農村全面轉型面臨八大挑戰:

一、高成本嚴重損害農業競爭力。2005-2015年,三種糧食每畝總成本平均每年上漲9.7%,其中人工成本年均上漲11.0%,土地成本年均上漲13.5%,均遠高於同期農林牧漁業增加值年均增長率(4.4%)和穀物生產者價格指數年均上漲率(4.8%)。高生產成本推高了糧食價格、降低了農業經營收益,損害了農業競爭力。

二、農業機械化亟待轉型升級。自2011年以來,大中型農機具數量和機械作業費增速「雙回落」,而且近年來小型拖拉機的絕對數量連續減少。這意味著,大中型農機具數量正在趨於飽和,農機作業市場競爭日益充分,農業機械化面臨轉型壓力。

三、「誰來種地」難題尚未破解。占農民工總量49.7%的新生代農民工基本沒有參加過農業生產且早已習慣城鎮生活,不會種地也不願種地。再加上務農收益較低和耕地細碎化,一些地方開始出現拋荒,在河南南部、湖南西部的山區耕地拋荒比例接近1/4。

四、農業規模經營面臨巨大挑戰。2015年底,經營耕地10畝以下的農戶數量仍然多達2.1億戶,佔全部農戶的79.6%。2016年全國土地流轉面積為4.71億畝,占家庭承包耕地面積的比重為35.1%,僅比上年提高1.8個百分點,遠低於2012～2014年4個百分點以上的年均增速,一些農民想出租土地卻沒人承接。

五、農民增收的壓力不斷增加。由於經濟發展進入新常態,而且農業經營效益進入下行通道,農民增收的務農、務工這兩大傳統動力有所減弱,加上財產性收入短期難以有明顯增加(2016年僅佔2.2%),依靠轉移凈收入來支撐農民收入增長也不太現實,農民增收難度日益加大。

六、農村資源資產浪費嚴重。當前農村居民點空閑和閑置用地面積約多達3000萬畝。2000年-2011年,在全國農村人口減少1.33億人的情況下,農村居民點用地反而增加了3045萬畝。而且,每年因農村人口轉變為城鎮居民而新增農村閑置住房5.94億平方米、摺合市場價值約4000億元。

七、農村生態環境亟待改善。不科學的經營管理理念和落後的生產方式,比如化肥、農藥、農膜的過量使用,再加上全國每年38億噸的畜禽糞污產生量,導致的農業面源污染十分嚴重。而且,近年來隨著農民生活水平的提高,農村生活垃圾和污水污染問題也日益突出。

八、鄉村治理模式仍需創新。農業組織形式和生產方式的轉變要求創新鄉村治理機制。農村集體經濟組織、農村股份合作經濟組織與「村兩委」的關係亟待理順。鄉村治理機制如何適應農業轉移人口市民化、農村社區化的值得注意。

《農村發展報告》(2017)總報告認為,新時期,加快農村全面轉型,必須全面激活要素、市場和主體,賦予農民更多的財產權利,促進城鄉資源要素雙向流動,激發農村發展活力和新動能。然而,受傳統觀念和體制的束縛,在加快農村全面轉型、激發農村發展活力的過程中,目前仍存在一些思想認識、體制機制、法律法規和政策障礙。具體來看,在思想認識方面,一是擔心農民離農退地會影響社會穩定,二是對農村集體產權制度改革的誤解,三是誤將土地流轉等同於農業適度規模經營,四是對國家糧食安全的認識有待深化,五是對工商資本下鄉的認識存在偏頗。在體制機制方面,一是各項改革分頭管理、條塊推進的方式,影響了改革的整體效果;二是農村改革的連貫性、系統性不足,增加了下一步深化改革的難度,三是改革的行政性較強且容錯機制不健全,束縛了基層創新的積極性。在法律法規方面,一方面是有些禁止性規定已經不合時宜,亟待修改,另一方面是一些指導性的法律法規建設滯后,仍需健全。在政策方面,主要是現行的一些政策實際上限制了農村資源資產的流動性,束縛了農村內生活力的發揮。

《農村發展報告》(2017)總報告認為,新階段激發農村發展活力和新動能,促進農村全面發展和繁榮,需要重點做好五大方面的工作:一、提高農村資源資產的流動性,探索農村土地國家收儲制度。包括探索進城落戶農民農村承包地、宅基地以及其他資源資產的市場化退出機制;擴大農村土地轉讓的市場半徑,在條件允許的部分地區,嘗試農村資源資產跨集體轉讓;探索農村土地的國家贖買收儲制度,將農村土地性質轉變為國有等。二、加快農村集體產權制度改革,發展壯大新型農村集體經濟。包括明確農村集體經濟組織成員資格認定;賦予集體經營性資產股份更多權利權能;協同推進各種集體資源資產的產權制度改革;多種方式發展壯大新型農村集體經濟;做好有關改革發展的配套保障工作等。三、構建新型農業經營體系,保障農村發展全面轉型。首先要強化新型農業經營和服務主體的作用;其次應提高土地經營權流轉的穩定性;再次是加快創新農業規模經營實現方式;最後要引導小農生產進入現代農業發展軌道。四、加快供給側結構性改革,提高農業競爭力和經營效益。這要從降低農業生產成本、調整農業產業結構、提升農產品品質、促進一二三產融合等方面發力。五、完善支持保護政策,促進農業農村持續穩定發展。一方面要創新財政支農方式,另一方要健全農業保險制度。

《農村發展報告》(2017)發布了農村發展指數及農村發展指數測評報告。農村發展指數以新農村建設20字方針、綠色發展理念及城鄉發展一體化戰略為指導,由包括經濟發展、社會發展、生活水平、生態環境和城鄉一體化5個維度的27個指標構成。基於該指數,測評報告對2011~2015年期間全國及各地區農村發展進程進行了測度和比較分析,並重點分析了與2014年相比的主要變化。測評報告指出農村發展四大趨勢:

一、農村發展水平繼續穩步提高。2015年,全國層面農村發展指數為0.623,與2014年相比上升了0.045。生活水平維度對總指數的增長貢獻了35.6%,在五個維度中貢獻最大。與2011～2014年期間相比,生態環境維度的貢獻率有較大提升,城鄉一體化維度的貢獻率明顯下降。

二、地區差異延續縮小趨勢。農村發展水平在省份之間繼續呈「兩端分化、中間趨同」分佈特徵。2015年農村發展指數最高的五個地區依次是上海(1.101)、浙江(1.024)、北京(1.006)、江蘇(0.906)和天津(0.901),最低的五個地區依次是甘肅(0.465)、貴州(0.476)、雲南(0.481)、新疆(0.530)和青海(0.538)。與2014年相比,2015年指數排名上升的有8個省(區、市),下降的有13個,排名上升最多的是海南和山西。2015年,農村發展水平最高的五個地區總指數的平均值為0.988,最低的五個地區總指數的平均值為0.498,兩者之比為1.98,與2014年相比下降0.06,延續了持續下降的趨勢,說明地區間農村綜合發展水平的差距總體上趨於縮小。

三、中西部與東北地區面臨的維度間發展失衡問題明顯縮小。在中、西部與東北地區,五個維度分指數中最高值與最低值的比值依次是2.00、2.33和2.50,都遠大於東部地區的1.29。與2014年相比,四個地區的比值都有明顯下降,東北地區降幅最大,比值下降了0.46。

四、各維度普遍存在較明顯的地區差距,但差距趨於縮小。2015年,生態環境分指數的變異係數為0.39,與2014年相比下降了0.09,降幅遠大於其他維度。2015年,經濟發展與社會發展分指數的變異係數分別為0.43和0.42,都首次超過生態環境。與2014年相比,2015年社會發展分指數的變異係數還提高了0.01,地區差距略有上升。地區差距最小的是城鄉一體化,2015年分指數變異係數為0.11,與比2014年相比又有微小下降。

報告指出,目前農村集體產權制度改革正在有序推進,試點地區開展了形式多樣的創新性探索,已經取得重要突破和進展。但這項改革仍面臨著一些值得關注的問題,包括:改革目標與農村集體所有制之間存在矛盾、相關的法律規定和政策滯后、在農村集體經濟組織內部封閉運行的限制性規定影響了改革的效果、沒有明確如何解決非試點地區的改革試點等。因此,應探索以戶為單位實現農民成員權與財產權的統一、穩步放開農民股權流轉範圍、紮實推進農村集體產權制度的改革試驗。

報告指出,隨著「大眾創業、萬眾創新」由城市向農村的深入推進,農村創新創業取得了一定的成效,並呈現出創業主體多元化、新產業、新業態、新模式等明顯特徵。但創業項目同質化、科技創新不足、高層次人才缺乏、融資難、政策服務體系不完善等成為當前制約農村創新創業的主要問題。儘管面臨眾多障礙,但與城市相比,農村地區電商、休閑農業、特色農產品加工業等新型業態發展潛力巨大,存在諸多創新創業機遇。因此,應進一步完善和調整相應的政策,通過建設農村創新創業綜合試驗示範區、促進城市與農村創新創業資源實現有序對接、完善農村科技服務體系、探索農村創新創業融資新模式、加快推進農村體制機制改革等方式,充分釋放農村創新創業的潛在動能。

報告指出,農地流轉市場發展迅速,截止2016年底,發生流轉耕地面積佔比為35%,全國超過1/3的耕地發生了流轉。當前土地流轉存在兩個增加,一是承包權不發生變更的流轉在增加,二是突破集體經濟組織成員限制的流轉在增加。轉包、出租和股份合作三種流轉形式的土地承包權都不發生變化,2015年河北等7省總體來看,三種形式合計佔比86.22%,到2016年小幅增加到86.38%,即超過85%的流轉耕地在流轉時承包權不發生變化。在「三權分置」框架下,這三種形式都可以歸類為「經營權」的流轉。而另外兩種「承包權」流轉的轉讓和互換形式的比例在2016年都有小幅下降。另外,出租、股份合作和轉讓三種流轉形式的共同特點是轉入方不必局限於同一集體經濟組織成員內部,2015年三者合計佔比45.07%,2016年小幅增加到46.62%。在2015年所有出租形式的流轉土地中,流轉給本鄉鎮外的面積佔比為12.72%,到2016年進一步增加到16.19%。這表明,在那些由村外戶籍經營主體經營的流轉土地中,有16%的土地是被本鄉鎮外的經營主體經營,其他84%由本鄉其他村的經營主體耕種。河北等7省總體來看,2015年所有流轉土地中有61.71%的土地簽訂了流轉合同,到2016年進一步增加到65.78%。

《農村發展報告》(2017)指出,新型農村金融機構的發展從出台正式制度至2016年年底,已走過第10個年頭,各類金融機構在機構數量、資本規模、業務範圍和規模等發麵均得到長足發展,一定程度上填補了農村金融的空白。目前,村鎮銀行繼續保持穩定發展,小貸公司已結束爆髮式增長時代,農村資金互助社則在2012年已進入「暫緩」牌照審批階段。當前新型農村金融機構存在的主要問題包括:第一,區域布局與發展不平衡;第二,政策扶持力度不足;第三,機構創新動力不足,在新形勢下市場空間被擠壓;第四,治理結構不合理。在今後的改革中應繼續加大對中西部和東北地區欠發達地區新型金融機構發展的政策支持力度,不斷完善金融機構之間的競爭與合作機制,增加創新動能,著力進行新型金融機構的本土化改造,提升服務「三農」的水平。

報告指出,深化供銷合作社綜合改革是黨和政府站在「三農」工作的全局制定的一項戰略部署,但目前仍然存在少數地方領導、部門以及系統內部幹部職工對供銷合作社綜合改革的重要意義認識不足甚至有偏差,供銷合作社體制機制改革的創新手段不足,基層組織建設相對薄弱、人才隊伍建設嚴重滯后,以及歷史包袱重等問題。建議強化培訓與宣傳,提升各級領導幹部和系統內幹部職工對深化供銷合作社綜合改革的認識。繼續加大供銷合作社綜合改革的深度與廣度,基層組織建設從「擴面」轉向「提質」為主,加大聯合社治理機制的改革力度,釐清行政管理、行業指導與經濟發展的組織邊界,加快聯合社治理的雙線運行機制建設。擴大改革試點經驗推廣,建立專項業務實用人才骨幹培訓基地,健全人才引進與激勵機制,加大大中型社有企業引入職業經理人步伐。啟動社有資產產權改革試點,開展社有資產的清產核資,落實社有資產產權登記制度。

報告指出,幹部駐村是共產黨組織和開展農村工作的重要方式,駐村「第一書記」是當今歷史時期幹部駐村的主要形式之一。為了解決農村集體經濟薄弱、基層組織幹部整體素質下降、基層組織無錢、無人、無能力辦事的困境,2000年以來,各省(自治區)陸續開展駐村第一書記幫扶工作。在各省十幾年實踐基礎上,2015年,結合群眾路線教育活動和精準扶貧戰略需求,中央在全國層面推廣駐村第一書記制度,在5.7萬個黨組織軟弱渙散村和12.8萬個建檔立卡貧困村全面覆蓋第一書記。駐村第一書記在制度設計和實際運作中都體現出優越性,尤其在精準扶貧領域,更容易避免扶貧資源浪費,促進扶貧效果最大化,同時上位下移有助於克服政府科層制弊端。報告介紹了駐村第一書記在村莊黨建、精準扶貧、鄉村治理等方面取得的效果,同時也指出駐村第一書記幫扶仍然存在一定的困境和問題,建議加大選拔力度保障人選合格,注重可持續發展目標需求,加強系統理論知識培訓和建立科學考核激勵機制。

《農村發展報告》(2017)認為,村規民約是村民在現有的法律法規約束條件下達成的約定,村規民約要以法律為基礎,村規民約不能侵犯村民的法定權利,村規民約必須體現村民對國家的義務和責任,村規民約在某些方面甚至可以幫助國家法律在農村的執行。但是,村規民約自有其作用的空間,法律和村規民約應是分工合作、而不是替代的關係。村規民約主要解決村民的公共事務。村規民約的制定和實施有利於敦風化俗,規範行為;維護秩序,穩定社會;保護公共財產,推動公益事業;執行國家政策,實現國家目標。當前村規民約存在的主要問題是:首先,部分地區沒有制定村規民約,一些村規民約只是重複法律和行政法規的內容;其次,部分地區的村規民約未經民主協商,存在違法侵權現象;再次,村規民約形式過於單一,一些村規民約成為村委會治村的一個工具;最後,執行村規民約缺乏懲罰的措施。規範村規民約必須遵守合法性原則、民主協商原則、公共利益原則、以及尊重當地習俗原則。

報告指出,新型農村合作醫療制度的建立后,農村地區醫療保障事業雖然取得了巨大成就,但仍然面臨著若干障礙性因素和制度設計的困境,包括制度內容存在若干不合理之處、配套體制障礙、管理分割與實施中遇到的問題以及相關法律制度供給不足等。今後改革的方嚮應是統籌發展城鄉醫療保障制度以及建立城鄉一體化的醫療保障管理體制,這有助於整合現有管理資源,降低醫療管理成本,並通過增加基金數量達到增強基金抗風險能力的效果。在構建整合型醫療衛生保障制度的過程中,各地區需要考慮到經濟差異與管理分割等方面帶來的制約性因素,建立一套合理、有序的制度設計,並依照循序漸進的原則,在實踐中不斷摸索、完善。相關的政策建議是:增加財政投入,提高籌資水平,鼓勵資金來源渠道多樣化,完善長效籌資機制;實行配套改革措施,縮小城鄉與區域間差距,強化政策宣傳與政策落實力度;有效實施跨省就醫費用核查與結報,加強農村合作醫療信息化建設與立法工作等。

報告指出,「政經分開」是未來鄉村社區治理方式改革的可行方向,但當前的探索仍不完善。深化「政經分開」改革,應進一步剝離村「兩委」對集體經濟的經營管理職能,以及農村自治組織的行政職能和自治職能。基層自治組織「兩委」班子成員均不應擔任集體經濟組織領導成員。應該進一步切斷基層自治組織憑藉黨組織關係對集體經濟組織進行直接管理和干預的渠道。引導農村從集體經濟組織包攬社區公共服務費用轉向由享受服務的居民付費,其運作模式可仿照行業協會。集體經濟組織社區公共服務支出視為參與公益事業,應享受稅前抵扣。股份制改革可以成為農村集體經濟組織改革的最優選擇,卻不應是唯一選擇。建議集體經濟組織廣泛引入企業經營管理制度。儘快立法賦予農村集體經濟組織法人身份和地位,明確規定其可享有的稅收優惠政策。同時,繼續加大政府對社會組織的培育力度,提高公眾參與社會公共事務的主動意識和能力,推動社會組織參與社區民主議事、民主監督和民主管理。「政經分開」改革要求集體經濟發展必須達到一定水平,且對地方財政提出較大挑戰,應因地制宜推廣「政經分開」改革經驗。

報告指出,自確立精準扶貧、精準脫貧基本方略以來,扶貧體制機制經歷了快速創新和轉型,2016年扶貧攻堅開始后大範圍地進入實踐操作階段。這種體制機制的主要特點是:黨委政府主抓,專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧有機結合,動員一切可能及所需資源,並充分鼓勵創新。在概括精準扶貧體制機制創新的主要做法基礎上,報告重點從七個方面分析了精準扶貧體制機制創新存在的不足,包括建檔立卡工作與實際需要仍有脫節、扶貧主體與脫貧主體責任劃分不明、幫扶責任人制度落實不理想、產業扶貧主體性地位未能顯現、金融扶貧效果不彰、戶層面貧困退出機制有待完善,以及扶貧官員事務性工作過多等。報告認為,應明確脫貧攻堅目標標準,借鑒貧困縣退出標準設置貧困人口脫貧具體標準;提升扶貧信息系統的技術水平和管理水平;精簡扶貧考核機制和提聯考核質量效果;推動扶貧力量下基層一線;激發貧困人口內生動力、完善市場機制和提升市場力量在脫貧攻堅中的主體作用;確立統一的社會救助兜底保障機制等。

《農村發展報告》(2017)總結了美麗鄉村建設的當前特徵和成效,闡析了美麗鄉村建設中存在的主要問題。當前的美麗鄉村建設呈現出政府主導、生態引領、模式多樣的主要特徵,農村面貌有了較大改善,農村扶貧減貧得到推進,農民生產生活條件逐漸改善,優秀鄉村文化逐步恢復。但是,仍存在著相關認識和實踐有一定偏差、缺乏部門協調與資源整合、中央財政支持明顯不足、社會動員與農民參與較少等問題。對此,應加強頂層設計,加強相關部門的協調,啟動中央財政資金專項支持,並構建以農民為主體的多元合作共建機制,以進一步推進美麗鄉村建設。

報告指出,農業水資源存在的供需矛盾催生農村水權改革,在國家將水權分配給各省(市、自治區)的基礎上,本地區或行業將用不完的用水額度在地區或行業之間進行交易,使有限的農業水資源從效率較低、效益較小的地方流向效率較高、效益較大的地方。依據農村水權改革的目標與任務,分析農村水權確權和水權交易實踐以及農村水權制度建設。報告從農業水資源配置優化、水資源節約利用高效、農村水利建設的參與主體多元化等方面,對農村水權改革成效進行了評價。同時,指出了農村水權改革存在的主要問題,包括:水權法律和法規缺失、水權交易機制不健全、農村水市場尚未成熟等。針對這些問題,報告提出了關於深化農村水權改革的政策建議,包括推進農村水權制度創新、確保農村節約水量存儲和回購、注重水權流轉客體和主體制度建設、加強農村水權交易市場監管、構建水權交易的利益補償機制、完善水權交易市場和服務平台等。

報告指出,當前畜禽養殖業廢棄物處理中面臨的主要困境是:(1)受制約於生態承載力,即沒有足夠的種植土地消納或利用畜禽廢棄物,出現數量規模的匹配性、空間布局的合理性、連續產出與峰值利用的矛盾性等系列問題;(2)在廢棄物處理與資源化中同時存在著生產對環境的負效應和正效應,面臨著能源化處理與肥料化利用中產生的氣體與液體再利用的難題。破解這一系列困境的良好的實踐包括:(1)生態養殖場採用養殖與種植結合模式,利用生態承載力消納廢棄物追求運行成本內部化;(2)分散養殖場(戶)的「政府+豬糞處理合作社+企業」組織創新,化解專業化的非規模家庭養殖場(戶)缺少廢棄物堆放場地的困境;(3)規模化養殖場在企業中增加「雞糞處理車間」的組織創新。報告建議儘快建立起環境監管全覆蓋的法律法規,誘導出提升生態承載力利用水平的技術和組織創新,制定差別化的畜禽有機肥和商品有機肥支持政策,確定立足於適度規模和種養結合的長期目標。

《農村發展報告》(2017)是由社會科學院農村發展研究所組織研究的年度系列報告,由社會科學出版社出版,今年出版的是第二本。全書包括總報告和農村綜合發展、農村經濟發展、農村社會事業發展、農村生態環境等5篇14個專題研究報告。