中國政府與非政府組織（NGO）關係的演變與特徵思考

內容提要：隨著半個多世紀國家社會關係的變化，政府與NGO的關係也逐漸演變。本文從國家社會關係的視角出發，分析政府與NGO的關係從政治性委託代理到社會性委託代理，再從分離型補充至共治型合作的演變過程。隨後，本文嘗試從歷史演變歸納出總體性特徵結論，指出政府與NGO的關係呈現出一種不同於市民社會或法團主義的后賦性社會力量特徵，NGO隨著政府賦權逐步發展，表現為一種與政府互動而非對抗的社會力量，影響著政府與NGO關係的演變。

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國家與社會關係的現實變遷

半個多世紀以來國家與社會關係不斷變遷，政府與NGO①的關係是在這一背景下逐漸演變的。新成立之後，國家對社會資源實行了全面壟斷和控制，在單位制、戶籍、身份制度等制度安排下，公民個人對國家高度依附。改革開放前，國家和社會高度一體化，也即社會被國家高度同構，國家和社會之間聯繫緊密，沒有界限和空隙，社會被國家全面包含，形成一種密實的同構一體狀態[1]。

改革開放以後，的國家與社會關係經歷了較大的調整，國家的社會控制幅度逐漸縮小、國家的社會控制手段逐漸多樣化，同時通過政府的機構改革和職能轉變，國家自身權力結構也在逐步調整[2]。然而，改革開放初期，國家與社會之間是一種有限的分離，社會的資源仍然來自國家權力控制的壟斷領域，國家與社會關係仍然顯示出強國家、弱社會的特徵。

隨著市場經濟體制改革的全面展開，國家通過頒布各種制度規則和政策措施使社會作為行為體開始同國家發生互動，社會的自主性加強，自由活動空間逐漸增大，國家主動或被動從一些社會領域中撤離，國家從實質意義上向社會釋放權力，國家與社會之間逐漸出現了界限。政府不再是社會公共事務的唯一主宰，社會資源開始流動，單位制度逐漸瓦解，以基層政權選舉為代表的政治民主化穩步推進，社會開始自我培育和成長。

在這一過程中，自上而下的改革探索和自下而上的參與衝動，推動著NGO越來越多地參與到各種社會事務中，併發揮了越來越大的作用[3]。隨著政府與社會關係的重構，政府與NGO關係也逐步發生了轉變。

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已有國家——社會框架下政府與NGO關係的研究述評

現有不少研究在國家——社會框架下解釋政府與NGO關係的形態和特徵，這一框架下的研究主要從市民社會、法團主義、合作治理、分類控制等視角展開。

市民社會是政府與NGO關係研究中最早流行的分析視角，懷特在對浙江蕭山地區民間社團的研究中發現，這些社會組織已不再完全處於國家控制下，日益顯示出與國家體制的界限，體現了「市民社會」的萌芽[4]。學者何包鋼也認為改革開放后，在，政府依靠NGO實現社會控制，NGO依靠政府權力實現自身的發展，國家與社會的邊界清晰可見，雖還不是真正意義上的市民社會，但也是「半市民社會(semi-civil society)」[5]或「初級的市民社會(nascent civil society)」[6]。市民社會視角將國家與社會視為相互對抗的雙方，強調獨立於國家的社會領域，是一個徹底的西方概念，很難適用於對當代大陸社會的研究。

由於市民社會視角受到了諸多現實挑戰，因此研究者又逐漸將視角轉向了法團主義。安戈爾(Unger)和陳佩華(1995)提出「法團主義」是一個有助於理解90年代的概念，他們通過對工會、商會兩類社團的研究，提出政府和社團之間的關係屬於國家法團主義[7]，隨著國家對社會控制的減弱，需要補充控制不足，於是政府控制或創造社團來充當代理人，以保證公民社會的運作不能獨立於國家之外。裴敏欣也認為改革開放后大量NGO的出現，不意味著出現了自主的市民社會，而是明顯的「國家法團組織」。康曉光以青基會為案例，指出正在形成類似於國家法團主義或准國家法團主義的結構[8]。范明林、程金等人對上海某NGO進行個案研究后發現，政府以授權等方式承認該組織的合法性，並獲得對該組織的控制權[9]。相比市民社會視角，法團主義的解釋框架似乎更合乎改革開放后的社會實際。然而，法團主義雖強調國家對社團的授權與領導，但其關注的實際上是已有的社會中的組織化利益通過什麼機制進入國家的決策結構，也即社會結構的分化和利益集團化是法團主義的前提，而在社會家外並不存在集團化的利益共同體。因此，法團主義視角解釋政府與NGO的關係同樣有待商榷。

隨著新公共管理理論的興起和政府購買服務的實踐，NGO被視為「多中心治理」與公共服務供給的重要主體之一，合作治理視角下的政府與NGO關係研究逐漸增多。汪錦軍梳理了政府與NGO已有的合作模式，提出協同增效、服務替代和拾遺補缺三種合作模式區分[10]。賈西津提出在「公共性」的框架中，從公共服務合作、公共政策倡導與公民權利三個層面看待政府與NGO的關係發展模式[11]。楊鏹龍、許利平、帥學明在汪錦軍的研究基礎上，研究了政府與NGO協同增效關係中的制度化協同和相互嵌入式協同，他們認為從制度化協同走向聯動嵌入模式是政府與NGO合作關係的新模式[12]。合作治理視角主要研究政府與NGO的合作機制，屬於對政府與NGO關係中觀層次的研究，與公民社會及法團主義視角相比，對政府與NGO關係的總體形態和特徵的解釋力不足。

與上述理論視角不同，有些研究者也嘗試基於實際和根據本土經驗觀察提出本土化的分析視角，如康曉光、韓恆認識到政府和NGO的關係整體上具有多樣化的特點，提出了「分類控制」理論，這一理論指出：政府在管理自身與NGO關係時，會根據NGO發起政治挑戰的能力以及提供公共物品的種類，選擇不同的控制策略，呈現分類控制的特點[13]。分類控制視角是針對實際的本土分析視角，具有較強的針對性，但難以全面概括政府與NGO的關係全貌。

從已有的研究看來，對政府與NGO關係的研究比較多地著重於靜態和結構性的研究，如政府控制社團、社會組織與政府之間出現界限、具體合作機制等等;這樣的研究忽視了政府與NGO關係的動態發展過程，導致研究難以得出總體關係特徵的概括。本文擬從歷史發展入手，通過展現政府與NGO關係的演變過程，分析國家社會關係下政府與NGO關係的動態博弈並嘗試歸納其特徵理論。

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政府與NGO關係的演變過程與特徵

3.1 政治性委託代理——建國後到1978年的政府與NGO關係

改革開放前30年的國家社會關係呈現的是同構一體的特徵。在經濟方面，通過公有制改造建立了高度集中的計劃經濟體制;在政權方面，通過政權建設實現了共產黨對社會的全面領導，建立了高度集中的政治體制;在社會方面，通過建立單位制和戶籍制度，實現了國家控制下統一的社會管理體制。國家主導社會與社會合為一體，社會依附於國家，沒有獨立空間，國家政治權力與社會結構高度一致。

在國家與社會同構一體時期，政治權力可以入侵社會各個領域，1978年之前政府與NGO的關係也因此表現為政治性委託代理關係。政府與NGO在政治制度基礎上的全面整合，政府對NGO全面控制，NGO成為政府政治職能的延伸，按照NGO的屬性要求，這一時期，並不存在真正意義的NGO。這一階段政府與NGO的關係始終圍繞著政府政治職能而確立的，政府通過強制性手段和確立綱領、法規等方式實現對NGO的全面控制和政治性委託。一方面，建國初期，國家通過公有制改造和計劃經濟，民間組織被全面整頓，一大批舊有的NGO、宗教組織均被清理，政治性的「反動組織」被鎮壓、取締。在文化大革命時期，大多數NGO也被強製取締或強迫取消活動，政府對NGO全面控制，NGO幾乎沒有任何自主發展的空間。另一方面，1950年，國務院頒布《社會團體登記暫行辦法》，1951年制定實施細則，依法登記人民群眾團體、學術研究團體、社會公益團體、文藝工作團體、宗教團體及其他符合法律但不在上述五類之中的團體。其中，人民團體定位於黨和政府聯繫人民群眾的橋樑與紐帶，凸顯政治功能。這一階段，政府與NGO的關係特徵是以統一戰線方針為代表的，人民團體與政治性民主黨派在一起歸為政治協商制度的重要組成部分，組織資源由財政供給，領導任免權屬於上級政府部門。總體來說，NGO是被政治權力高度整合的，在制度上NGO是政治制度的重要組成部分，部分行使國家的政治職能，完全沒有自主權，NGO只是作為一種形式上的存在逐步發展。由於政治性委託代理的關係，這一階段只有共青團、婦聯、科協等人民群團體、各級軍政機關文工團等文藝工作團體、部分省市的教育學會等學術研究團體被合法保留和成立，特別是帶有新政權性質的人民團體在全國各個省、市、縣、鄉自上而下發展迅速[14]。

3.2 社會性委託代理：1978-1994年的政府與NGO關係

改革開放開始后，國家與社會關係逐漸呈現出有限分離的特徵。在經濟方面，通過農村的家庭聯產承包責任制和發展私營經濟，逐步建立了社會主義市場經濟體制，國家通過經濟放權，逐漸撤出了部分經濟領域。同時，國家逐漸將活動中心轉向社會服務與社會發展，改變了全面管理社會的方式，拓展人民團體、群眾團體的社會功能，發展基層自治組織，國家與社會逐漸出現界限。

從改革開放到1994年，政府與NGO的關係發展到社會性委託代理關係，政府直接或授權建立GONGO②承擔部分政府的社會職能，政府通過向NGO授權委託使其行使社會職能，與NGO結成父子依附關係。在這種政府與NGO的關係之下，各類非政治性的GONGO在全國各地發展起來，成為這一階段NGO的主體，自下而上的NGO沒有生長空間。為解決改革后社會問題的需要，政府直接成立非政治性的GONGO。改革開放以後，計劃經濟向市場經濟轉變，社會開始出現自由流動的資源和自我支配的時間，與此同時也出現了不少社會問題。不過，當時公眾對NGO還非常陌生，還習慣於依賴國家、依賴政府、依賴單位。然而政府財政困難，沒有足夠財力解決改革后的各類社會問題，因此，政府自上而下成立了大量GONGO，希望依託GONGO來動員社會資源，解決社會問題，承擔政府的部分社會職能。例如，1981年成立的兒童少年發展基金會，承擔動員社會資源、落實政府兒童教育政策、服務兒童、服務社會、服務國家教育事業大局、維護社會和諧穩定的職能;1984年國務院批准設立殘疾人福利基金會，以弘揚人道主義，動員社會力量，輔助國家發展殘疾人事業為宗旨和任務。雖然這些GONGO名義上不是政府部門，但是實質上承擔部分政府的社會職能，政府與之是父與子的委託代理關係。首先，GONGO領導和主要人事任免由政府部門決定，許多著名的國家領導人在這些GONGO中任職或擔任理事，如鄧小平同志曾任紀念宋慶齡國家名譽主席基金會名譽主席，劉華清同志曾擔任殘疾人福利基金會名譽理事長。其次，這些GONGO主要從體制內調動資源，核心資源由政府控制，重大活動需要得到政府部門的批准，重大事項實質決策權由業務主管單位行使，部分存在與主辦單位合署辦公或兩套牌子一班人馬的情況，甚至財務也由政府部門控制，缺乏自主性，對政府高度依附。鑒於市場經濟的發展要求，80年代中後期，政府開始推動社團的改革，提出了「政會分開」，1985年以後新建的各類GONGO實行「經費自籌、人員自聘、活動自定」的方針。1994年，國務院頒布《關於部門領導同志不兼任社會團體領導職務問題的通知》，要求國務院各部委、各辦事機構、各直屬機構的領導同志今後不再兼任社會團體領導職務，已兼任社會團體領導職務的，要依照該社會團體章程規定程序，辭去所兼職務。然而，由於缺乏社會競爭性環境和自主改革動力、改革方向不明確等原因，GONGO的官辦色彩、效率、能力沒有明顯變化，政府與NGO的關係並沒有發生質的變化[15]。

3.3 分離型補充：1995-2003年的政府與NGO關係

隨著改革開放后，國家在推動社會發展的過程中進一步改變對社會的管理方式，加大力度推動基層民主政治建設和社區發展，逐漸向社會賦權，鼓勵公眾參與，促進社會自我發展、自我監督。國家與社會進一步分離，社會獲得一定的自我生長空間，社會力量開始產生和發展，並自下而上影響著國家與社會的關係。

1995年到2003年，這一階段的政府與NGO的關係發展為分離型補充，由於NGO的多樣化發展，政府與NGO的一元父子依附關係被打破，政府控制及與民間自我發展的張力明顯，在社會服務領域NGO在一定獨立性的基礎上成為政府的補充。這種關係主要是在NGO的多樣發展和政府的法令法規控制的作用下形成的。首先，草根NGO的出現和發展改變了以往NGO與政府依附的一元關係結構。1995年第四屆世界婦女大會在北京召開，與此同時舉辦了NGO論壇。社會第一次與境外NGO接觸，通過媒體的報道，公眾對NGO開始有所了解。自此，NGO自下而上地NGO開始不斷成長。如「自然之友」、「紅楓婦女熱線」、「農家女」、「地球村」等婦女、環保、扶貧、助殘等領域的組織出現並發展到多省市及更廣的服務領域。從組織的人事與資金，決策與活動來看，這些NGO對政府的依附性較小，具有一定的獨立自主性。同時，GONGO受到境外NGO的影響，部分自主意識較強的GONGO也在尋求更多的自主發展空間和更多元的資源支持，自主性有所增長，對政府的依附關係開始鬆動。其次，政府的控制性法規和政策的出台使政府與NGO的關係複雜化，形成了分離型的補充關係。1998年政府頒布了《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，實行雙重管理體制，即社會團體和民辦非企業單位必須取得業務主管部門的同意才能正式登記註冊，同時規定禁止在同一行政區域內設立業務範圍相同或者相似的NGO。2000年，政府頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》，將未經批准籌備社團、未經登記或撤銷登記的以社會團體或民辦非企業單位名義進行活動的組織歸為非法民間組織加以取締。雙重管理體制，導致自下而上的NGO難以獲得合法身份，但是，這些草根NGO選擇了以企業註冊等轉登記方式，避免了政府的控制和干預，它們選擇在非政治性及不與政府的法律法規發生衝突的領域開展活動，在婦女、環保、艾滋病防治、助殘等社會服務領域發揮了積極的作用。政府實際對這類自下而上的NGO採取了「三不政策」，即「不承認、不禁止、不干預」的政策，既沒有賦予其合法身份，也沒有大規模取締這些草根NGO，任由其發揮積極作用，補充政府公共服務的不足[16]，實際上這些草根NGO與政府形成了在自身獨立性基礎上的分離型的補充關係。

3.4 共治型合作：2004年以來政府與NGO的關係

進入新世紀后，隨著政治、經濟、社會的全面發展，社會利益的分化與公民參與的深化呼喚國家向社會進一步放權，國家開始通過頒布各種制度規則和政策措施使社會進一步自我發展，並與國家發生制度化互動，以解決社會問題、促進社會和諧，國家與社會的關係走向了新的發展階段。

2004年以來，政府與NGO的關係逐漸顯現了共治型合作的發展趨勢，隨著管理條例的修訂和各類扶持政策的出台，政府與NGO的關係開始重構，二者的互動逐漸增加，朝向合作夥伴關係發展。這種關係的變化主要源自政府的法規變化、政策扶持和地方政府與NGO的合作實踐及NGO的快速發展。首先，政府減少對NGO的法律限制。2004年，《基金會管理條例》修訂，首次允許個人、企業成立基金會，政府開始逐步降低登記註冊的門檻，將NGO納入依法管理的範圍，壹基金、南都公益基金會、友成企業家基金會等個人、企業基金會進入慈善公益領域並逐漸引起了社會的廣泛關注。其次，政府加大政策扶持力度。2013年以來，國務院辦公廳下發《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》，要求在教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育和殘疾人服務等領域，逐步加大政府向社會組織和企業、機構等社會力量購買服務的力度，更多更好地發揮社會力量的作用。依法在民政部門登記成立或經國務院批准免於登記的社會組織成為購買服務重要承接主體，為政府與NGO更深層次的合作奠定了基礎。黨的十八屆三中全會提出，要改進社會治理方式，激發社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。還明確了，行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四大類社會組織可以直接登記。2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》正式實施，從事公益慈善事業的社會組織的地位得到法律的認可，各項配套法律和制度在加快完善中。這一系列政策的出台開啟了政府與NGO的關係發展的新階段，政府開始承認NGO的價值和自主性，鼓勵其發展並尋求與NGO的互動與合作。再次，各地方積極開展政府與NGO合作及GONGO自主化改革的實踐，NGO的數量、能力及資助性大幅提高。一方面，一些地方開始積極培育和扶持NGO的發展，建立NGO孵化器和出台地方NGO扶持政策。政府作為公益孵化器的主要資金來源和主導推動力量，依託公益孵化器為NGO提供場地、資金及能力建設支持，促進NGO數量的快速增長和能力的顯著提升。同時，自2006年，各地方政府根據自有條件推出不同的培育與發展NGO的地方政策。比如，廣東省率先取消了行業協會的雙重管理體制，上海市推出了一系列扶持和培育NGO的財稅政策等，多地大力推進政府購買社會組織服務，投入大量資金用於購買社會組織提供的各類社會服務，地方政府積極與社會組織合作開展合作治理。另一方面，各地政府也主動加快了對GONGO進行去行政化改革，提高GONGO的自主性。2004年初，深圳專門設立了市政府直屬的「行業協會服務署」，統籌推進行業協會的民間化改革，深圳市行業協會與政府原主管單位在人員、辦公場所和財務等方面實現了全面脫鉤，還原了行業協會獨立社團法人的地位。在上述多重因素的作用下，政府與NGO的關係在這一過程發生了較大的改變，政府與NGO的關係開始重構，政府對NGO的扶持增多、控制減少，NGO與政府在社會服務和社會事務上的合作逐漸增多，二者的互動不斷增加，雙方關係向合作夥伴關係發展。

圖1：國家社會關係變化中政府與NGO關係演變過程

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結論與思考

通過對政府與NGO關係演變過程的分析，本文認為，當代政府與NGO的關係較其他國家都更為複雜，其有著不同於市民社會或法團主義的獨特特徵，可以總結為一種后賦性社會力量關係，NGO隨著政府賦權逐步發展，表現為一種與政府互動而非對抗的社會力量，影響著政府與NGO關係的演變。 4.1 與市民社會和法團主義的前提不同，NGO的發展有顯著的后賦性特徵

雖然市民社會與法團主義有著明顯的理論分歧，但二者的分歧之處在於社會與國家之間是二元對立還是國家領導，二者還有著一個共同的前提就是存在一個政府外的市民社會或利益團體。即使是強調國家的決定性力量的法團主義，仍然指出國家「授權」及「吸納」的是各種已長期存在的團體，使其接受國家的統一管理，這些團體在長期實踐中已取得社會分工位置和社會認同[17]。然而，社會不僅不存在著一個獨立於政府並與之「對抗」的市民社會，亦沒有社會結構分化基礎上的集團化利益，新的NGO完全是后賦性的，NGO的產生和發展都是在政府賦權的基礎上產生的，即使部分在產生之初未得到認可的草根NGO組織也是在政府向社會釋放空間、適度賦權基礎之上才得以出現，而非獨立於政府賦權框架外的自我生長，在此基礎之上，政府的進一步賦權使之逐漸合法化。

4.2 的NGO目前主要是作為一種社會力量而存在的，並非與政府對抗的市民社會或代表組織化利益的「法團」

這一特徵是受到后賦性的影響，也是由於制度及文化的路徑依賴。國家與社會關係發生調整之後，政府向社會賦權，NGO開始出現和發展。GONGO雖被賦予政治功能，但政府與之是父子關係，其政治職能只不過是代理政府的職能;雙重管理與分類控制使真正意義上的NGO在成立之初即面向社會問題的解決而並未賦予政治職能。同時，一直沒有自主性社會的制度傳統，傳統社會雖然存在某些民間社團，但是這些社團始終處於國家、家族、宗族的政治統治框架下，沒有獨立於國家、對抗政府的地位。新成立后高度同構一體的國家社會關係的形成延續了這種一元社會結構並使之不斷強化。單位制的社會管理體制使社會的組織化完全在國家權力的控制之下，社會不存在自我組織的空間和動力，公民沒有組成團體和集體行動的認知，社會缺乏自我代表、自主發展的文化。因此，即使社會開始出現自由流動的空間，由於社會參與的匱乏、集團行動的困境，NGO也不具備社會利益組織化的能力。因此無論是GONGO還是草根NGO，更多的是作為一種社會力量的存在，逐漸參與到社會並得到政府和社會認可，通過與政府互動合作參與到社會治理中。像西方國家那種與政府對抗或作為集團的利益代表只是一種對將來可能的預判而不能作為對政府與NGO當前關係的解釋。

4.3 政府與NGO關係的演變是國家授權與公民社會雙向互動的結果

政府與NGO的關係的變化也並非僅由政府賦權決定，在政府賦權后，NGO的生長和發展也會反作用於政府，影響政府與NGO的關係。政府與NGO之間緊密互動，並且在政府充分賦權后，這種互動會越來越明顯。雖然NGO發展的后賦性明顯，國家賦權是NGO發展的前提和空間，但是NGO也並非完全被動地被政府干預和控制，也會利用政府賦權實現自身的發展，影響政府與NGO關係的變化。社會主義國家以促進社會和諧為目標，政府對NGO的控制必然隨著NGO自身的發展、社會功能的發揮、社會合法性的獲得而逐漸減弱，政府會尋求與NGO的合作以實現更好的治理社會。例如，1995年後草根NGO的發展和作用發揮影響了政府對NGO管理體制的反思和調整，進而影響了政府與NGO的關係向合作夥伴關係轉變。政府與NGO關係的互動將隨著國家社會關係的進一步調整日益明顯。

①(NGO)Non-Governmental Organizations的簡稱，意譯為非政府組織，具有民間性、公益性、自治性、志願性、非營利性、組織性等特徵，又被稱作「第三部門」、「非營利部門」。

②直譯為政府的非政府組織，特指政府主導下的NGO。

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