新公共管理、政府能力建設與公共服務的治理變革

『摘要』公共服務的市場化弊端叢生，尤其是醫療、教育和住房的費用高啟引發民眾強烈不滿和媒體的高度關注。批評意見主張放棄市場化，強化政府的責任，重建公立機構在公共服務中的主導性，甚至恢復計劃經濟體制的種種制度安排。這種意見完全忽視公共管理的一項基本睿識，即政府完全可以以多種不同的角色參與或者干預公共服務的生產。放棄市場化和推崇市場化的意見雖然在改革方向上大相徑庭，但是卻在混淆政府範圍與政府能力上如出一轍。實際上，推進公共服務治理變革的可行之道，乃是縮小政府行動的範圍但同時強化政府的能力。如果政府能夠有效地推進位度建設並且強化制度實施的能力，那麼完全有可能出現一個高效的「服務型政府」與生機勃勃的市場同時並存的雙贏局面。如何運用公共管理的基本原理，有效地推進「服務型政府」的形成，乃是當今在全球化背景下進一步推進市場轉型和政府職能轉變的一大挑戰。

關鍵詞：新公共管理、政府能力、基礎設施型權力、公共服務、治理變革

經過二十多年的改革，市場力量已經在經濟社會生活中無所不在。眾多商品和服務的生產已經由市場力量所主導，而民營企業已經在國民經濟重扮演越來越重要的角色。不止如此，既使在原來被認為是非生產性、具有社會公益性的公共服務領域，例如住房、教育、醫療、文化、體育等，也出現了市場化的潮流。公共服務的消費者必須付費已經成為普遍的實踐，而服務提供的數量和質量往往受消費者數量和支付能力（也就是所謂的「市場力量」）所左右。

實際上，在全球性市場化的大浪潮中，公共服務的治理變革也是一個全球化的趨勢。為了提高公共服務的效率及其對民眾需求的反應性，世界各國均不遺餘力地推動所謂「新公共管理運動」，試圖借鑒民營部門和市場的種種管理制度和激勵機制，促進公共部門的組織和制度變革。在相當多的領域，公共部門以各種方式走向市場化、公司化甚至民營化。當經濟社會生活全面走向市場化之際，公共服務的市場化也不可避免。如果公共服務的提供依然停留在計劃經濟體制的制度框架中運行，那麼無疑會產生各種制度的衝突和功能不良的情形。

然而，公共服務提供的市場化出現了很多問題。最為突出的問題就是醫療、教育和住房的價格高啟，已經超出了普通民眾的承受能力，因此被戲稱為當今老百姓不得不肩負的「新三座大山」。公共服務市場化中出現的種種問題，終於在2005年引發了對市場化本身的全面質疑。以推進社會公正和社會和諧的名義，眾多批評言論幾乎眾口一詞，主張強化政府在公共服務提供上的責任。問題在於，許多批評意見除了一味地羅列甚至渲染市場化帶來的種種弊端並且痛陳政府的失責之外，對於如何政府如何重建其公共服務的職責並未加以透徹的闡述。更有甚者，一種頗具代表性的意見主張在公共服務領域放棄市場化，轉而完全由政府承擔其提供的角色。在這種意見的主張者看來，似乎惟有依賴公共部門或公立機構，公共服務才能體現所謂的「社會公益性」。一言以蔽之，國家或政府成為解決公共服務遞送種種弊端的靈丹妙藥。

一 國家權力與政府能力的區分

在發達的市場經濟國家中，許多公共服務的提供是市場化的，即對大部分公共服務來說，消費者必須付費。與此同時，參與公共服務市場的主體多種多樣，有公立機構、也有民營組織，有營利性組織、也有非營利性組織。即使是由政府預算資金付費的公共服務，也有大量民營機構同政府以契約化的方式來提供服務。[1]在公共服務消費者付費方面已經同國際接軌，但公立機構（也就是事業單位）依然在公共服務的提供領域佔據絕對主導性的位置。與不同，民間非營利組織組成的第三部門在發達國家中構成了一個非常重要的社會經濟力量，尤其是在教育、衛生保健、社會服務、文化等領域，扮演舉足輕重的角色。

儘管公共服務的市場化是一種國際上通行的做法，但是另外一種通行的實踐在於政府必須對公共服務的市場施加有效的干預。政府干預的理據在於，公共服務的市場化提供，無論是通過營利性組織還是非營利組織，均不可能在公平和效率上產生令人滿意的結果。由於公共物品、外部性、自然壟斷和信息不對稱的存在，政府（或公共部門）必須在公共服務的提供上肩負一定的職責。[2]

強調公共部門在公共服務中的必要性，或者重視政府在公共服務中應該肩負的職責，並不意味著我們一定要追求一個無所不包、無所不管的大政府。其中的關鍵的於，當人們訴諸國家以試圖解決各種問題，他們究竟訴諸的是國家權力還是國家能力。實際上，早在1998年，北京大學的李強教授在評論王紹光、胡鞍鋼撰寫的《國家能力報告》時就已經精闢地指出，這篇以高度強調政府積極作用而轟動一時的作品在概念框架上犯了一個錯誤，即沒有區分國家能力和國家權力。[3]自李強教授的評論發表以後，七年過去了，但是關於國家能力與國家權力的分野以及大小政府與強弱政府的種種關係，並沒有為當今眾多公共政策研究者所了解。當人們將強化政府職責視為醫治各種問題之方時，並不清楚他們真正訴諸的是什麼東西。因此，我們有必要對李強教授當時簡要評述的基本理論，給予稍微詳細的解說。

在政治科學和公共管理中，國家（或政府）的性質、國家權力的界定以及國家能力的構成，都是最為基礎性的研究課題。[4]就國家的性質，馬克斯·韋伯（Max Weber）的定義廣為接受，即國家是在一定地域內壟斷合法使用武力或者強制力的組織。[5]雖然有合法使用武力的特權，但是很顯然，任何國家（政府）都不會無時無刻地使用武力。國家權力的行使有很多種，其中英國歷史社會學家邁克爾·曼（Michael Mann）在所謂「專斷性權力」（despotic）與「建制性權力」（infrastructural power）之間的劃分最為經典。所謂「專斷性權力」，是指國家精英在其獲得授權的範圍內不必徵詢社會上相關群體的意見便可自主行使的權力；所謂「基礎設施性權力」，則指國家穿透社會並且有效實施其決策的能力。[6]

實際上，邁克爾·曼的這一區分就是著名的國家權力與國家能力的區分。根據這一區分，我們可以構造一個二維的分類框架（typology），進一步分析不同政府的類型（參見圖-1）。由此我們可以判定，政府行動範圍廣大、專斷性權力無所不在的大國家並不一定同政府能力強大的強政府天然一體，大國家－弱政府的情形在人類歷史上比比皆是。

邁克爾·曼以及許多其他學者認為，中華帝國就是大國家－弱政府類型的典型代表之一。普天之下、莫非王土，朝廷的權力不可謂不大，但是天高皇帝遠，國家缺乏必要的制度性基礎設施將朝廷的政治意志貫穿其統治下的整個社會。其中，馬克斯·韋伯、邁克爾·曼等人都注意到，中華帝國雖然建立了一個龐大的官僚體系，但是卻缺乏一個有效的公共財政體系來支撐其運作。[7]

1949年新建立之後，政府的類型從圖-1中的第IV類轉變成第II類，即大國家－強政府。在持續不斷的政治動員過程中，國家通過意識形態、組織結構和幹部隊伍，有效地實現了對社會生活所有方面的全面滲透和控制。社會幾乎消失了，國家與社會的分解幾乎蕩然無存。這樣一種政治形態被政治學家稱為「全能主義」（totalism）。

值得注意的是，在，全能主義政治結構的發展產生了一種以單位為細胞的行政化等級體系，從而把整個國家（或者說整個社會，因為當時國家與社會不分）分隔成一個個行政化的碎片。美國康乃爾大學的政治學家許惠文（Vivienne Shue）形象地稱之為「蜂窩化」。[8]

在改革開放之後，全能主義式的政治動員已經一去不復返，國家與社會的分界也越來越明顯。國家已經不再以大包大攬、滲透社會為己任，而是開始把相當一部分經濟生活讓給市場、相當一部分社會生活讓給社會組織來主導。然而，同眾多發達的市場經濟國家相比，政府行動的範圍依然廣大。

問題在於，雖然政府行動的範圍依然廣大，但是在全能主義政治結構中依賴政治動員所維持的強大政府能力，在政治動員手段不復存在的情況下是否依然能夠以全新的方式得以重建，這是關涉到眾多經濟社會改革能否成功的大問題。

令人遺憾的是，眾多有關改革的建議並沒有考慮到國家權力和國家能力的區分。極力推崇市場、強力主張政府退出眾多經濟社會生活領域的主張有可能把帶向圖-1中的第III類別，而一味強調國家作用的主張有可能把帶回到第II類別。

然而，無論在理論上還是在現實中，我們無疑有第三種選擇，就是走向小政府-強政府的模式，亦即在縮減政府行動範圍的同時強化政府的能力。

二 政府能力的強化：政府角色分化與制度建設

影響政府能力的因素很多。限於篇幅，本文無法全面論述，而只能就公共服務的提供論及其中一點，即政府角色的分化以及與此相關的制度建設。

在全能主義的政治結構中，政府在公共服務中所扮演的角色是全能的。政府既是公共服務的資金提供者，也是服務生產者、分配者、遞送者、質量控制者。全能的角色實際上變成了一種角色，即國家動用預算以建立公立機構（也就是事業單位）直接提供各種公共服務。

政府大包大攬公共服務的提供，正是傳統的計劃經濟體制和西方福利國家的共同缺陷。在注重公共治理變革的發達市場經濟體中，公共服務提供的制度安排具有多樣性，而政府也有多種選擇。全能性的角色開始出現分解，治理變革導致政府扮演不同的角色：提供者、購買者、承包者、管制者和仲裁者。

眾所周知，全能性角色的扮演對於政府能力具有極高的要求，因此要求全能性政府長時期內維持始終極高的政府能力是不切實際的。由此我們不難理解，新的全能性政府在建國初期呈現處極高的政府能力，為社會經濟生活的各個方面都帶來全新的氣象。但是，這種局面無法長期維持，而政治動員則成為推動行政化社會各方積極性的手段。

隨著政治動員的日益常規化，全能性政府必將走向其盡頭，國民經濟一度處在崩潰邊緣的危局引發了經濟社會生活的全面改革。西方國家雖然沒有出現全能性政府，但是在福利國家政府扮演眾多公共服務直接提供者的角色也導致了國家日益官僚化的危機，從而自1970年代後期引發了福利國家打轉型。在某些領域，政府依然扮演著傳統型直接提供者的角色，但是這樣的舞台越來越小。在1999年，直接提供只佔美國聯邦政府公共服務支出總額的大約5％。[9]與此相反，政府扮演非直接提供者的角色，已經成為新公共管理運動的大趨勢。[10]

對於這一大趨勢，美國公共服務管理大師伊曼紐爾∙薩瓦斯曾經給予了精闢的論述。他把公共服務的參與者分為三類：消費者、生產者和安排者。服務的消費者不難理解。服務的生產者亦即服務的直接提供者，而服務的安排者則負責指派生產者給消費者或者反之。

在薩瓦斯看來，服務的生產者與安排者之間的區分至關重要，乃是界定政府角色的基礎。政府可以制定政策，用公共開支為消費者提供某種服務，但這並不意味著政府一定要扮演服務的生產者或提供者不可。實際上，政府完全可以僅僅扮演服務安排者的角色，而把生產的角色讓民間組織來扮演。[11]

根據這一區分，薩瓦斯對公共服務遞送的制度安排進行了更為詳細的研究。依照他的概括，這些制度安排共有四大類，11種具體的方式(參見表-1) 。

當然，政府如何在這些制度安排中進行選擇，必須進行「利害得失」的計算。服務的生產者與安排者應該合一還是分開，取決於兩種成本之間的比較。如果合一，政府必須建機構、設編製，因此不得不支付官僚成本；如果分開，政府則必須同服務的生產者談判，這又涉及到交易成本。官僚成本與交易成本的權衡，決定了兩者分開是否值得。

伊曼紐爾∙薩瓦斯關於11種公共服務的制度安排，描繪了政府扮演多種新角色的新道具。角色的多樣化以及政府工具的多樣化，在一定程度上體現了政府能力的提升。根據萊斯特·薩拉蒙分析，除了政府直接提供服務之外，其他的政府工具均屬於間接工具。間接工具的歷史雖然悠久，但是其運用在最近的四分之一世紀中得到迅猛的發展，而且越來越精緻化。

不僅如此，間接工具的使用均在政府和公共服務的消費者（也就是公民）之間涉及到第三方，即各種類型的民間組織，既包括營利性的也包括非營利性的組織。

換言之，間接工具的運用必然要求公共部門與民間組織形成各種夥伴關係。這體現了一種新治理範式（new governance paradigm）的興起（參見表-2），以取代由馬克斯∙韋伯等人創立的經典公共行政範式。[12]

表-2：從經典公共行政到新治理範式

間接工具發展的意義，只有放在薩拉蒙所歡呼的「全球性社團革命」的大背景下，才能得到充分的理解。民間非營利組織的興起推進了國家與社會關係的大變革，從而也推動了國家公共管理和公共服務模式的大變革。國家不再熱衷於設立公立機構，建立等級官僚體系，高高在上以命令和控制的方式管理民間，相反國家注重政策工具的靈活性和有效性，以網路取代等級組織，致力於同民間組織建立夥伴關係，推進協商與說服，幫助民間組織增強自身的能力。[13]

三 結語：探尋政府的新角色、新能力

在公共服務日益走向市場化並且出現種種有待解決的難題之際，政府惟有推動治理變革而不是回歸全能性角色，才能實現有效的干預。實際上，在正常的市場經濟體系中，國家可以以多種身份，例如保險者、購買者、雇傭者、贊助者、調控者、信貸者、擔保者、規劃者、監管者甚至道德勸說者的角色，參與到市場活動之中。

換言之，在市場經濟體系中，國家干預的存在極其自然的，但是同計劃經濟體制完全依靠行政手段（建立等級化事業單位或國有企業並實施計劃控制）不同，市場經濟家干預的手段不僅多種多樣，而且最為重要的是，市場經濟家主要是通過參與市場還不是取代市場來干預市場。

因此，當我們發現市場失靈的存在時，僅僅簡單地要求國家干預並不足夠，更為重要的是以什麼樣的原則選擇國家干預的方式。在面對市場失靈的挑戰時，回歸計劃經濟時代的某些做法，讓政府扮演全能性的角色，對於不少人來說是邏輯順暢而又簡便易行的選擇。但是，這絕不是唯一的，也不是值得推崇的選擇。

在市場轉型的時代，政府完全可以以多樣化的角色、運用多樣化的政策工具對市場進行新形式的干預。唯有如此，市場和社會的積極性才能充分調動起來，而政府也能在縮小行動領域的同時強化自身的能力。

在市場轉型的過程中面臨著如何建設一個高效的「服務型政府」的大挑戰。在迎接這一挑戰的過程中，至關重要的是政府如何探尋以新的角色來行使推進公共服務事業發展的新職責。全球性公共服務治理變革之道正應了的一個古老智慧：有所不為才能有所為。

註釋：

[1] 簡•萊恩[瑞士]，《新公共管理》，趙成根等譯，北京：青年出版社，2004年。

[2] 世界銀行，《：深化事業單位改革，改善社會服務提供》，北京：中信出版社，2005年，第52-53頁。

[3] 李強，「國家能力與國家權力的悖論」，載張靜主編：《國家與社會》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第17－23頁。

[4] 在政治科學中，當學者使用state一詞時，一般意指政府，有時甚至特指政府中的行政部門。

[5] H.H.Gerth and C. Wright Mills (eds.), From Max Weber: Essays in Sociology. new edition. London: Routledge, 1991, p. 78.

[6] Michael Mann, 「The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanism and Results,」 in John A. Hall (ed.), States in History. Oxford: Blackwell, 1986,pp. 154-176.

[7] 李強，「國家能力與國家權力的悖論」，第18－19頁。

[8] Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic. Stanford: Stanford University Press, 1988.

[9] Lester M. Salamon (ed.), The Tools of Government. New York: Oxford University Press, 2002, pp. 4-5.

[10 ]簡•萊恩[瑞士]，《新公共管理》，第4-5頁。

[11] 伊曼紐爾∙薩瓦斯[美]，《民營化與公私部門的夥伴關係》，周志忍等譯，北京：人民大學出版社，2002年，第68－69頁。

[12] Lester M. Salamon (ed.), The Tools of Government, pp. 9-18.

[13] 萊斯特∙ M ∙薩拉蒙等[美]，賈西津、魏玉等譯，《全球公民社會 ── 非營利部門視界》，北京：社會科學文獻出版社，2002年。

（謹以此文的推送紀念英年早逝的王旭。王旭從普林斯頓大學獲得政治學博士學位之後即可回國，先在發展研究基金會任副秘書長，後任山東省人民政府副秘書長。王旭博士於2013年1月9日因病逝世，年僅43歲。此文原文發表於《學術月刊》，2006年第4期，第25-29頁，原標題為「政府能力建設與公共服務的治理變革」）