【探討】司法權是中央事權？！

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本文僅限理論探討

8月30日，最高人民檢察院副檢察長張雪樵出席在成都召開的鐵檢機關跨行政區劃改革座談會並講話。張雪樵指出，要立足「司法權是中央事權」的基本認識，抓住改革核心問題。

那麼，如何理解「司法權是中央事權」？

——五論學習貫徹習近平同志在中央政法工作會議重要講話

司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。加快深化司法體制改革步伐，就要按照習近平總書記在中央政法工作會議上的要求，加強領導、協力推動、務求實效，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。

實踐證明，司法制度總體上是適應國情和發展要求的。同時，司法制度也需要在改革中不斷發展和完善。深化司法體制改革，首先要堅持正確政治方向。我們推進司法體制改革，是要更好堅持黨的領導、更好發揮司法制度的特色、更好促進社會公平正義。凡是符合這個方向的、應該改又能夠改的，就要堅決改。反之，如果背離這個方向，簡單臨摹、機械移植，只會造成水土不服，甚至在根本問題上出現顛覆性錯誤。

深化司法體制改革，一個重要目的就是提高司法公信力，讓司法真正發揮維護社會公平正義最後一道防線的作用。從確保依法獨立公正行使審判權檢察權、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度三個方面，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，才能破解體制性、機制性、保障性障礙。

建立符合職業特點的司法人員管理制度，在深化司法改革中具有基礎性地位。司法活動具有特殊的性質和規律，司法權是對案件事實和法律的判斷權、裁決權，要求司法人員具有相應的實踐經歷和社會閱歷，具有良好的法律專業素養和司法職業操守。要通過改革建立起符合司法職業特點的管理制度，完善司法人員分類管理制度，建立法官、檢察官專業職務序列及工資制度，增強司法人員的職業榮譽感和使命感。

是單一制國家，司法權從根本上說是中央事權。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。推動省以下法院、檢察院人財物統一管理，探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度，對減少外部干擾、促進司法公正具有重要意義。這項改革涉及面廣、難度大，要深入研究論證，把試點方案做好。

深化司法體制改革是全面深化改革的重點之一。黨的十八屆三中全會繪就了深化司法體制改革的藍圖，現在的關鍵是要以求真務實、真抓實幹的作風，有重點、有步驟、有秩序地抓好推進和落實工作，統籌兼顧、先易后難、循序漸進，把藍圖變成方案、把方案變成現實。

實習記者 危昱萍 北京報道

最高法院司改辦主任賀小榮在解讀《人民法院第四個五年改革綱要2014-2018》時特別提到，本輪司法改革的一個突出特點，就是從方案設計之初即將「司法權是判斷權和裁量權」、「司法權是中央事權」這兩個重大理論表述確定為改革的理論基點，並據此構建新一輪人民法院改革的邏輯結構。

其中，司法權為中央事權這一重大理論表述尤其值得關注。對此，清華大學公管學院政府研究所所長於安分析，這次司法改革提及的地方司法職能「中央事權」屬性，仍然是層級執行性的和工作分工層面的「中央事權」，而非法律制度意義上的「中央事權」，仍然沒有改變中央統一領導分級、分區、分類實施中央法律政策的國家權力分配製度。

「我們的憲法和法律關於中央與地方關係的規定也存在有待改進的地方，特別是地方人大及其政府和司法機構與中央的關係。條塊結合帶來的制度上的含混問題，需要依靠更高層次的政治體制改革來解決，單靠司法改革本身不能解決這個問題。」於安指出。

地方法院是國家設在地方代表國家行使審判權的法院

《21世紀》：如何理解司法權為中央事權比較合適？

於安：「中央事權」成為這次司法改革的根據和基礎，有關注和討論的價值。如果要使改革取得新的法律意義，而不限於現有許可權內的政策性體制調整和人事財務的工作調整，那麼就應當修改或者解釋《人民法院組織法》、《法官法》，甚至《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。這些年來司法改革成效有限的一個原因，是較多局限在司法體系內部的工作層面。

究竟如何確切界定司法改革提及的「中央事權」？如果按照司法裁判依據和執行的法律屬性來推定司法權地位，那麼依據和執行中央法律法規的不一定必須是中央事權。根據地方組織法的規定，各級地方人大和地方政府的首要職能就是執行中央法律法規在當地的實施。基於簡單推理形成的結論不能有效地解決國家組織的許可權劃分問題。在組織法上看，中央事務並不一定必須由中央本機構、它的分支機構或者下屬機構來完成，因為本機構對他機構的委託、授權和協助，無論是法定的或者協議的都是可能甚至是有效率的選擇。

按照現行憲法的規定，按照民主集中制原則，中央享有對所有國家事務的統一領導權，包括實行民族區域自治和社會制度自治的地方。中央與地方國家權力的許可權劃分，是一個單一制國家實行分級、分區和分類管理的制度表現。所以地方國家機關，包括司法機構的許可權，都是執行中央事權的一個層次。

所以，這次司法改革提及的地方司法職能「中央事權」屬性，仍然是層級執行性的和工作分工層面的「中央事權」，而非法律制度意義上的「中央事權」，仍然沒有改變中央統一領導分級、分區、分類實施中央法律政策的國家權力分配製度。因此也沒有在法律上改變地方司法機構的既有憲法性質和地位。儘管四級法院大約共有3000多個法院，但地方各級人民法院行使的司法權均直接來源於中央法律的規定或者授權，它們都是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。

應當把司法經費作為上位科目單獨列出

《21世紀》：各級國家機關事權劃分不清、制度性不強的問題如何解釋？

於安：單一制國家在法律上全部規定清楚中央與地方的事權是比較難的，很不容易做到。那些明確規定地方有一定自治權的單一制國家，例如英國和日本，也不容易在法律上分得清楚，更不用說制度持久性了。原因在於中央總是保留著最終的決策權，這在稱為中央的統一領導權。中央享有保留權的意思是說，即使依法享有自治權或者層級決定權，中央在認為需要或者必要的時候仍然可以改變地方的決定，或者收回原來授予的地方決策權。

由於上述原因，我們的憲法和法律關於中央與地方關係的規定當然也存在有待改進的地方，特別是地方人大及其政府司法機構與中央的關係。條塊結合本來是一個特點，也是一個比較含混的地方。這部分的制度問題，需要依靠更高層次的政治體制改革來解決，法律本身和司法改革沒有這個能力。

《21世紀》：司法經費的制度性保障和改革方向如何考慮？

於安：根據現在的司法改革試點方案，省以下司法機關要實行省級統管，其中省以下司法機關的經費都由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。以後的制度性走向，還要看財政體制的政策和成效。雖然按照事權與支出責任相統一的原則，在理論上似乎就可以考慮由中央財政統一保障司法經費，但是國家治理體系和治理能力的改革和構建更為重要，比財政體制改革更有決定意義。

司法經費的財政支出分類是一個亟待考慮的改革項目，應當把司法經費作為上位科目單獨列出，而不是放在類似公共安全的項目下。因為這種傳統分類帶有嚴重的行政色彩，非常容易因行政需要而被擠占或者挪用。(編輯 宋菁)

摘要：司法權本質上屬於中央事權的判斷為中央統一開展司法改革提供了理論前提，但是這種判斷卻將司法權的法理內涵和本質規律與政法語境下的政治要求混同起來，從而並不能從根本上解決司法地方化和司法行政化的難題。司法改革必須首先回到司法本質屬性上來，遵循司法權的內在運行規律，才能在救濟權利、定分止爭和制約公權的基礎上，更好發揮其參與國家和社會治理的功能。

關鍵詞：司法權 法理內涵 政法語境 司法地方化 司法行政化

黨的十八屆三中全會和2014年1月7日中央政法工作會議對加快建設法治做了全面部署，推進司法體制改革成為建設法治和提高政法工作現代化水平的重要突破口。那麼，如何準確理解中央在司法體制改革中的領導作用？如何深刻認識各級黨政機關與司法機關在司法權力配置和運行方面的分工制約關係？如何確保頂層設計和具體制度推進的互動發展？這些問題成為困擾司法體制改革的前提問題。為此，近來一些專家在「司法權在本質上屬於國家權力」之論斷的基礎上提出了「司法權在性質上屬於中央事權」的論斷，並將其視為推進司法（體制）改革的重要「理論依據（前提）」。然而，司法權又如何可能被納入到中央事權中來？這兩種論斷之間的邏輯關係是否成立？這些論斷與司法（體制）改革的要求和目的是否吻合？本文認為，司法權在本質上屬於中央事權的判斷總體上並不成立，其實質是將司法權的法理內涵與政法語境相混同、司法事權與司法職權相錯位，甚至是以政法語境來掩蓋其法理內涵，以司法事權來主導司法職權。在這種理論指導下並不能建立公正高效權威的司法制度，也不利於實現治理體系和治理能力的現代化。

一、司法權中央事權化是對其法理內涵與政法語境地位的混同

司法權究竟是一種什麼性質的權力？是否可以被納入到中央事權之中？司法權對應的英文單詞為judicial power，一般是指司法機關對社會糾紛的權威裁斷，司法機關一般也只指法院。對於司法權的性質，學界大致有三種觀點：第一，國家權力說。王利明先生指出：「司法權是一種國家權力或公權力，是國家職能的一種表現……司法權是從主權派生的。」[[1]]8第二，司法事權說。這種觀點主要從司法權對國家政權依存的角度來理解司法權的性質。王旭先生較早討論了司法權的國家性問題，[①]此後關於司法權屬於中央事權的判斷基本上是借鑒這種觀點並將國家性等同於「中央性」。第三，司法職權說。學界一般認為，司法職權本質上就是裁判權，具有專屬性，由法院、檢察院和法官、檢察官行使，排除了其他社會團體等對司法的干預。有的學者也進一步概括出司法權的政治性、社會屬性和法律屬性特點。[②]但是，無論從哪個角度出發將司法權概括為中央事權都必然產生內在的理論緊張。它是將司法權的法理內涵與政法語境進行混同，從而造成司法權構成乃至司法改革必然在知識體系上難以自足、在邏輯上難以自洽、在現實上難以有效運行的局面。

從法理角度出發，學界一般認為司法權本質上是一種判斷權。[③]托克維爾在考察美國政治制度建構的時候曾論及司法權是判斷權。漢密爾頓曾基於司法權相對於立法權和行政權的弱小地位而主張司法權獨立。但這卻是從國家政治架構和政治格局的意義上對司法權的解讀，並不能反映司法權的法理內涵及其本質要求。從發生學的角度來看，司法權產生和存在的必然性及現實依據就是權利義務糾紛，直接目的是「定分止爭」，現實要求就是行使裁判權。所以，司法活動的本質是判斷，司法權的本質就是裁判權。裁判首先包含判斷，其次包含裁決。判斷首先是建立在證據基礎上對事實有無真偽的認定，其次是建立在規則與事實基礎上的邏輯關聯之分析。裁決就是要重新明晰當事人之間的權利義務關係，實現對權利的救濟和保障。簡言之，判斷是事實與法律問題的處理，而裁決是在對事實與法律認定的基礎上，通過公正公開的審判程序，並在考慮「事實+法律」的可能結果和效果之後而做出的終局性權威性裁斷決定。即使在按照「三權分立」理論架構起來的美國，法官一般秉持的也是實用主義司法觀，強調司法活動要關心後果，而不是像「法條主義者趨於（或裝作）大大看重司法決定的某些專斷制度子集的後果。」[2]218所以，有人類就必然需要「法」與「司法」，司法及其司法權是與社會矛盾和社會糾紛相伴生的，本身並不是國家權力或者說充其量只能是一種社會公權力。司法權本質是裁判權，其基本功能就是通過審判處理各類訴訟案件來定分止爭、化解矛盾，救濟和保障權利。司法權運行的正當性是按照程序和結果的正當來評價的，有的學者批評法官在「大街上、柳樹下、小河邊」行使司法權，其實這無關司法權的性質甚至其本身也不重要，重要的是司法能夠裁決糾紛獲得權威，而不是說放在莊嚴的法庭里其判決才有權威。

而政法語境下的司法權是國家政治體制的一部分，是現代政治文明的重要維度。在此，司法權的設立是為了與立法權及行政權區分開來，發揮其權利救濟、定分止爭等之外的制約公權的重要功能。[④]這也能確保國家司法權運行的統一，維護基本一致的法權秩序。此外，從國家主權的政治背景來看，司法權的統一是國家主權的重要標誌，堅持從宏觀上談司法權的國家化或者中央化有利於實現在基本法框架下的「港人治港」和「澳人治澳」，也有利於在法治的框架內處理與台灣的關係，更有利於參與全球治理。

總之，司法權作為法理範疇，裁判權是其本質。在政法語境下，它還擔負有制約權力保障人權等甚至由此實現治理體系和治理能力現代化[⑤]的重要功能，但這決不意味著可以將司法權簡單歸結為中央事權，二者沒有學理和邏輯上的必然聯繫，更沒有真切而急迫的現實訴求。當下司法改革的直接目的是解決司法地方化和行政化等突出問題，最終是為了實現司法公正。那麼為什麼將司法權歸為中央事權並不可行？原因還在於司法權中央事權化將背離司法權運行的內在規律與司法改革的最終目的。

二、司法權中央事權化混同了司法事權與司法職權

何為司法事權？根據《春秋左傳詞典》，比較接近事權界定的「事」含義有二，一是工作、事務；二是職位、官爵。按照現代事權劃分的一般標準，外交、軍事一般屬於中央事權。事權往往與財權相關聯，「食君之祿，忠君之事」，闡述的就是財權支配事權的基本邏輯。司法權也可以劃分為司法職權和司法事權兩個基本方面：狹義的司法職權可以等同於裁判權，廣義上也可以包括立案、執行、檢察權等；而司法事權主要是司法職權順利履行的保障（主要是人財物）。從法律角度看，職權基於職務身份獲得，事權基於職權保障而產生。

必須區分作為國家權力的司法職權和作為司法職權行使保障的司法事權，統一地說司法權屬於中央事權是邏輯上的張冠李戴。儘管「司法權屬於國家權力」並且「民族自治地方和一般地方並沒有獨立的司法權」，[3]但是地方法院和檢察院以及法官和檢察官都有可以「獨立」的職權，其本質不是事權，當然也不存在所謂的「屬於中央事權」的說法。將法理意義的司法權轉化為國家政權意義的司法權（即「司法權中央事權化」），其實質是以政法語境下的司法權定性僭越其法理邏輯，更是以司法事權替代司法職權。這不僅不利於對司法權內在規律的科學認知，更不利於實現司法公正和提高司法公信力。

更為重要的是，司法權中央事權化后將面臨一系列理論和實踐難題。首先，將司法權歸為中央事權，那麼「中央」是誰？如果從法理角度看，這個「中央」不能是黨中央，也不能是全國人大、政協或國務院等，在現實中必然指向「兩高」。單就法院而言，現行憲法第123條規定「中華人民共和國人民法院是國家的審判機關」和第126條規定「人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。」顯然，法理意義上的司法權特別是審判權不只是屬於最高人民法院，也屬於各級人民法院，二者是并行而不是垂直的關係。這樣也才符合司法權運行的本質和規律。[⑥]然而司法權中央事權化后就陷入一個悖論之中，即司法權在本質上既專屬於最高法院又不專屬於最高法院這個悖論。其次，司法權中央事權化后，司法責任問題可以中央化嗎？「中央」是不是應該為「裁判負責」？中央化后如何可能確保司法的職業化？是不是「中央」的「政策、批示」也可以成為裁判的依據？這些按照司法獨立原則本來都不是問題的問題必將進一步顯露出來。最後，誰來領導和實施司法改革？近年的司法改革基本是在司法機關的直接規劃和推動下展開的，其結果卻是加劇了司法內部的行政化現象，表現為上級法院（特別是最高法院）取得了對下級法院在行政乃至專業上的優位，這違背了司法權獨立運行的基本規律。如果司法權屬於中央事權就有可能進一步強化司法改革由司法機關來主導的格局和司法行政化現象。而且，根據《立法法》確立的法律保留原則，司法體制改革是專屬於國家最高立法機關的職權。現實中，最高法、最高檢不斷進行的司法解釋甚至司法指導意見都已然侵蝕了立法權，如果最高司法機關還可以進行司法體制的改革，那麼必然架空了國家最高權力機關的立法權。這顯然不是西方三權分立意義上那種需要特別保護的「最弱權力」了而毋寧是相反，所以，當下或許更需要的是最高司法權的剋制與審慎。不能一方面極力宣揚維護憲法法律權威，另一方面卻在違法甚至違憲。法治建設已經經不起這樣的折騰了！

由此可見，「人財物的統一管理」屬於司法事權，是為了保障司法職權充分發揮作用的「後勤式」保障，而且司法事權特別是財物的管理歸屬其實並不是當下實現司法公正的關鍵。司法權在此勉強可以歸為中央事權，但也僅此而已！試圖以此來概括司法權的本質並將其歸為中央事權是不科學的。事實上，獨立裁判意義上的司法職權必然不能歸屬於「中央」，只有這樣才能排除執政黨、政府和人大等對司法業務活動的干預。

總之，司法權的本源在於人民，司法權的終極歸屬在於國家，司法職權歸屬於法院和法官。需要特別注意的是，在新一輪司法體制改革中，各種與法律相關的部門都希望都夠搭上這趟班車，司法權中央事權化也為它們提供了某種理論依據。這種對司法事權的爭取反映了部門利益（尤其變現為財權）的爭奪，其寄望司法改革實現司法公正為假，通過司法力量重組而實現部門利益最大化為真，而這恰恰走向司法中立、公正的反面。

三、司法權中央事權化不能有效解決司法地方化問題

當下司法改革的針對問題之一就是「司法（權）地方化」。一般認為，司法地方化表現為：隸屬關係地方化；司法管轄區與行政區劃完全一致；司法經費和人事任免地方化；司法運作中的地方保護主義。[⑦]「司法地方化的實質是地方不當截留了原本應該由中央統一行使的司法權，從而妨礙了國家的法制統一，影響司法獨立和公正」，[4]「導致國家秩序的碎片化」。所以，針對司法地方化的現象，提出司法權在本質上屬於中央事權的論斷以防止「中央設在地方的法院變成地方的法院」，即解決司法權行使不按照司法內在邏輯而按照地方黨政機關政治邏輯展開的癥結。從中央與地方關係的法律重述來說，司法權或許可以被歸為中央事權。然而，這卻並沒有明確揭示司法地方化問題的本質，司法權中央事權化依然不能解決這一問題。

首先，司法權中央事權化后，地方性法規、部門規章、政府規章可否作為判案的依據或參考？「碎片化」是否是司法改革應該針對的焦點問題？如果沒有國家秩序的某種「碎片化」怎麼理解國家的「先行先試」的特區政策？普通違法行為，例如殺人、搶劫、強姦、爆炸等暴力犯罪，是由國家法律統一規制，所以也不存在所謂的碎片化問題。所謂碎片化問題只能出現在大量的地方性法規、部門規章和政府規章上面，那麼解決所謂國家秩序的碎片化問題是否需要廢除這些法規規章？若廢除這些法規規章，

那該如何實現保障憲法確立的民族自治地方的自治權？所以，無論從現實情況來看還是從法理維度來看，法院判案的依據（或參考）既有全國性的法律法規、也有地方性的法規規章，將其統一歸為「中央事權」不僅現實上不可行，邏輯上也不自洽。

其次，司法權中央事權化並不能解決作為司法核心要素的「地方化的人」的問題。當前影響司法公正的普遍原因並不是司法權力尋租產生的司法腐敗，而是司法權力「徇私」產生的故意的「司法曲解」（或者是法律規避）。能否對司法人員（法官、檢察官等）進行有效監督成為實現司法公正的關鍵，因為司法人員本身也是社會人，生活在特定的「地方社會關係」之中，也有「地方化的」生老病死和公共服務需要，而迴避等制度根本解決不了這類問題。所以，化解問題的關鍵不是將司法權收歸中央，再委託省級來主管。因為沒有什麼理由能夠證明司法權中央事權化並委託省級部門主管后就能解決人的問題。其結果很可能是有「能量」的當事人跑進省城、京城找關係。所以，根本辦法必然是推進司法公開，公開司法人員的辦案信息、公開案件審理的過程、公開案件的處理結果及其理由。

最後，已經有了剋制司法地方化的制度，司法權中央事權化並不能更好解決這一問題。一方面，既有制度家通過憲法授予地方國家權力機關對法院、檢察院的組織權和監督權，主要原因並不是某些學者認為的「基於地域遼闊的國情和管理便利的需要」，而是能夠更有效維護司法公正的需要。事實上，當下影響司法公正的另一重要原因是地方權力機關及政法工作部門將自己的組織和監督之手不當延伸，已經部分變成了對司法業務工作的直接干涉。另一方面，從具體司法制度而言，兩審終審制以及再審制度等主要並不是為了解決司法專業化問題而是為了解決司法地方化問題。如果這是為了解決司法專業化問題，那麼恰恰違背了司法權獨立運行的內在要求和規律。

總之，解決司法的地方化問題不是簡單從地理意義上去地方化，而所謂的人財物統一管理也只是治標不治本的辦法，現在可能誇大了其作用，但司法實務界一般樂見其成，主要原因就在於這最大化了自己的部門利益由此增強了其在權力格局中博弈力量。所以司法改革必須抓住司法地方化問題的本質，即司法不獨立，體現為司法權不獨立、法院不獨立和法官不獨立。這並不要求司法權中央事權化，而是要從本質上使其去掉事權的特徵，真正轉變為依法產生依法行使的獨立的職權。軍權等屬於中央事權天經地義，而司法權不同，脫離了地方、脫離了矛盾存在的環境，一切法條主義式的解決方式可能並不能達到「定分止爭」的效果，必然可能產生無數個「秋菊的困惑」，所以司法去地方化不但必然增加司法運行的成本，也可能增加新的「負外部性」的風險。以為司法權中央事權化了、以為中央交給省級部門就能從根本上實現司法公正，要麼是出於天真和武斷，要麼就是出於另有所圖和自欺欺人。

所以，司法改革的直接要求就是確立特色的司法獨立，這理應包括司法權獨立、法院獨立和法官獨立三個基本方面。首先，法院獨立的本質是裁判權的獨立，法官獨立的本質是判斷權獨立。裁判權強調結果、效果和責任，判斷權強調過程、思考和邏輯。在業務活動中，「法官除了法律沒有別的上司……獨立的法官既不屬於自我，也不屬於政府」。[5]180同樣，法官的職業是融入社會而不是獨立於社會。完全不受監督的、自給自足的法律人必將產生某種新的特權和腐敗、也不利於法官「實踐理性」的養成和發展。其次，獨立不是自成王國不受外部監督，當下將司法獨立歇斯底里地扣上西方的帽子而忌諱多源於這種想法。恰恰相反，獨立意味著責任，也意味著更強更廣的外部監督存在。只有司法獨立，「讓審理者裁判，讓裁判者負責」才具有可信服的前提。這完全可以通過公開判決書、公開各級法官和法院領導的辦案數及比例、審判委員會成員的個人意見等方式來實現。法官獨立也並不會出現「更多濫用司法權或者以權謀私的獨立的法官」，[6]事實上，司法獨立並不是對法官沒有約束，而是強調這種約束必須在法官是否恪守法律這一標準內，否則就會加劇司法不獨立現象。最後，只有司法獨立才能更好地實現其監督公權力的職能。顯而易見，如果黨政部門與司法機關密不可分，你中有我我中有你，這種錯根盤雜的關係如何能夠有效監督？試問，不能理解司法獨立的積極意義如何可能理解習總書記所說的「司法的核心職能是權利救濟、定分止爭和制約公權」和「司法體制改革是政治體制改革的一部分」？

四、中央事權化不能有效解決司法行政化問題

當下司法改革的針對問題之二就是「司法（權）行政化」。一般認為，司法行政化表現為：法院機關地位的行政化；法官制度的行政化；法院內部運作方式的行政化；法院審級關係的行政化；法院職能的行政化。[⑧]從影響審判獨立的角度看，所謂的司法行政化主要表現在兩個方面：第一，上級法院干涉下級法院的審判獨立，特別是以司法解釋和司法意見的形式。如上所述，這已經造成了部分司法立法化的現象，甚至在現實中出現司法解釋比法律更重要的現象。而且弔詭的是，下級法院及法官在疑難案件上也樂於向上級法院特別是最高院請示，最高院要麼出具司法意見，要麼進行含混處理。這些處理方式的實質就是推卸責任，而不讓其成為社會輿論的焦點。由此，兩審終審制的效果大打折扣甚至名存實亡，更使得司法獨立難以立足甚至不復存在。第二，法院內部的行政化即法院領導對普通法官的干涉。特別是法院首長負責制與審判委員會制使得院長干擾庭長和審判委員會、庭長干擾法官成為必然和必須。有的認為，「內部行政化才是妨礙審判獨立的直接原因」，因為「外部干預是通過內部干預來實現的」。實際上，這種觀點仍然只看到表象而沒有揭示問題的本質。

司法行政化的實質是什麼？司法權中央事權化能夠解決這一問題嗎？司法行政化的實質是「司法的非職業化」，即本來屬於司法職權內在要求的「司法職業化」讓位於司法事權的「人財物管理」。從制度設計目的來看，首長責任制主要意圖於防止司法恣意，實現法律判決的法律效果、政治效果與社會效果的統一，維護法制的統一、尊嚴和權威；審判委員會制度意圖於實現司法機關內的司法民主，通過討論和論辯達到判決的可接受性。應該說，這種制度設計的出發點本身並沒有什麼問題，問題就在於過多的司法外部責任強加在法院和法官身上，法官本身不能獨立於政治任務，特別是不能獨立於上級領導交代的政治任務，這背離了法院和法官的本職。而司法權中央事權化必將導致司法事權支配司法職權，這不但不利於解決司法行政化問題，甚至反而可能強化它！例如改革中一些人提出所謂提升法院和法官的行政級別（例如將省高院由副部級提升至正部級），這隻會進一步加劇司法行政化現象。

解決司法行政化的關鍵就在於實現司法職業化，這才是司法事權發揮重要作用的空間。司法職業化體現為標準化、規範化、制度化，其重要目的是確保法官思考的可能性及其空間，讓法院、法官更好地回應社會需要，而不至於淪為撰寫司法文書的體力勞動者甚至法庭上的坐台人員。從這個意義上講，加大人財物的保障力度並不是簡單讓其實現類似所謂的「高薪養廉」，而是讓其有接觸和了解社會和持續深度思考的時間和空間，發揮法官獨立的判斷力和決斷力。如果從高薪養廉的思維出發來理解司法改革，那就是必然「播下龍種、收穫跳蚤」。然而令人遺憾的是，司法權中央事權化的一般邏輯卻就是強化中央和省級的統一控制而不是相反。周永坤教授指出，「法官自上而下控制的結果是法官日益失去自主的能力，因而愈益不能獨立。」[7]當下，司法職業化關鍵之一是要建立獨立的司法職業准入標準和考核標準；之二是不再普遍地將司法工作人員作為幹部進行管理，特別是要改變地方黨委與上一級法院、檢察院共同管理本級地方司法機關領導人員的狀況。黨委對司法的領導要通過法律方式進行，主要就是將黨的意志轉化為法律法規規章，司法機關適用法律法規規章的活動就體現了黨的領導；之三要將司法工作人員的職業榮游標准從官級的大小轉變到辦案的質量上來，也讓那些企圖通過官級和金錢來實現理想的人遠離司法。怎樣使辦案質量成為法官選拔和考核的標準？顯然，改革審委會制度，公開判決書和不同的裁決意見都是可以考慮的途徑。

綜上所述，本文揭示了司法權中央事權化是對其法理內涵與政法語境地位的混同，但目的並不是要反對黨中央主導和引領司法改革，而是希望闡明正是法理內涵與政法語境、司法職權與司法事權的雙重錯位導致了當下司法地方化和行政化問題，也造成了司法權力運行的系列難題，包括裁判難、執行難、結案難、息訪難等。所以，只有深入把握司法職權獨立運行的內在規律，以司法職權合理配置為中心進行司法改革，才能真正發揮司法權在權利救濟、定分止爭和制約公權等方面的功能，並由此推進國家治理體系和治理能力的現代化。

註釋：

基金項目:國家社科基金重大委託項目「特色社會主義司法理論體系研究」（12@ZH017）；國家社科基金重大項目「加快建設法治研究」（13&ZD032）；國家社科基金青年項目（10CFX009）。

作者簡介:楊清望（1975-），男，法學博士，中南大學法學院副教授。研究方向：法理學與部門法哲學。

[①]參見王旭：《論司法權的中央化》，《戰略與管理》2001年第5期。

[②]參見施新洲：《司法權的屬性及其社會治理功能》，《法律適用》2014年第1期。

[③]參見孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區別》，《法學》1998年第8期。

[④]姚莉教授從國家治理體系現代化的維度指出了法院具有的四項功能：解決糾紛、制約公權和保障人權、制定公共政策和參與國家治理活動等。參見姚莉：《法院在國家治理現代化中的功能定位》，《法制與社會發展》2014年第5期。

[⑤]江必新教授闡述了規則治理作為國家治理現代化的一個戰略要點，這也是司法現代化的基本要求。參見江必新：《國家治理現代化基本問題研究》，《中南大學學報（社會科學版）》2014年第3期。

[⑥]張文顯教授深刻闡述了司法改革的第一要務就是司法事業的科學發展，而尊重司法規律（包括根本規律和具體規律）又居於首要地位。參見張文顯：《人民法院司法改革的基本理論與實踐進程》，《法制與社會發展》2009年第3期。

[⑦]參見楊小軍：《法治視域下的司法體制改革研究》，《法學雜誌》2014年第3期。

[⑧]參見楊小軍：《法治視域下的司法體制改革研究》，《法學雜誌》2014年第3期。

參考文獻：

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[2][美]理查德.波斯納.法官如何思考[M].蘇力,譯.北京:北京大學出版社,2009.

[3]任進.理順和規範司法機關與地方的關係[N].南京日報,2014-06-17(B06).

[4]陳文興.論司法權國家化——以治理司法權地方化為視角[J].河北法學,2007,(9).

[5]馬克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1956.

[6]蘇力.司法改革邏輯的研究——評最高法院《引咎辭職規定》[J].戰略與管理,2002.

[7]周永坤.司法權的性質與司法改革戰略[J].金陵法律評論,2003,(秋季卷).

文獻來源：《法制與社會發展》2015年第1期。

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