治理與反思 南海仲裁案對「島礁建設」的裁決評析及後續法律問題

類別：全球治理

本次推出的是紐約城市大學政治學博士馬博的學術論文《南海仲裁案對「島礁建設」的裁決評析及後續法律問題研究》（邊界與海洋研究），2017，2(4):54–67）。文章認為，南海大規模島礁建設引發的爭議正在逐步成為南海爭端中的重要問題。從國際法視角對其進行全面的審視，不僅是對南海仲裁案裁決進行批駁的需要，更關乎未來在南海地區維護國家利益的合法性基礎。通過對仲裁案中涉及「島礁建設」相關裁決的評析，可以發現仲裁庭在該議題裁決中的缺陷和漏洞。與此同時，《聯合國海洋法公約》在「島礁建設」領域的法律滯后性已經不能適應當前各國在海洋開發領域的實踐需要和可持續發展的要求。學界需要重新審視《公約》在未來國際海洋法中的作用，並在「島礁建設」立法領域有所創新。未來，在「島礁建設」後期對國內立法的完善，及在海洋環境、漁業資源保護領域的法律研究將成為仲裁案後學界研究的重點。

2016年7月公布的南海仲裁案（以下簡稱「仲裁案」）裁決系統地否定了在南海問題上的幾乎所有的主張和權益，本文從仲裁案裁決中涉及「島礁建設」的議題為切入點進行分析，第一部分對仲裁案裁決中涉及「島礁建設」的部分進行評析，分析仲裁庭裁決該議題遵照的法律邏輯以及裁決本身存在的局限和漏洞；第二部分分析仲裁庭依照的《聯合國海洋法公約》在「島礁建設」議題上的功能性缺失以及該議題在未來海洋開發利用領域立法的重要性和必要性；最後一部分從學界的應對出發，提出應對「島礁建設」相關法律問題的後續研究和立法工作的建議。

一、仲裁庭對「島礁建設」議題裁決的邏輯漏洞和局限

仲裁庭在就菲律賓提出有關中方「島礁建設」引發的法律爭端議題的裁決上，採取了支持菲律賓全部訴求的做法。此外，在認定南沙群島各個島礁屬性時，仲裁庭還以中方進行的島礁建設「嚴重改變島礁的自然狀態」為由，從而依據自己認定的所謂歷史資料對島礁的屬性進行重新評估。以下部分結合仲裁庭的裁決，分析各項裁決存在的漏洞和局限性。

（一）仲裁庭在認定南沙群島島礁屬性時，以中方進行的島礁建設破壞了島礁自然屬性為名，轉而通過「歷史文獻資料」進行了屬性的認定。首先，仲裁庭對「島嶼」、「岩礁」和「低潮高地」概念的解釋和適用具有較大的主觀性，無法建立「島礁建設」后的島嶼是否能夠主張領海以及專屬經濟區的必然聯繫。政府並未因為在南沙群島的島礁建設而主張新的海洋權益，而是多次闡明將依此向國際社會提供更多的公共服務。因此，仲裁庭提出的「中方進行島礁建設是為了主張更多的海洋權益」的論點是不存在的，更加不能以不存在的論點進行裁決。其次，仲裁庭在證據採用的問題上存有缺陷。在整個仲裁案中，仲裁庭沒有收集和引用任何中文資料，而是將英文資料作為本案唯一使用的證據來源語言，違背了其宣稱的「能找到最好的證據」的原則，從某種程度上說就是「瀆職」。

（二）仲裁庭認為，中方在菲律賓專屬經濟區進行「人工島嶼」建設，違反了菲方的主權權利。在菲律賓提起的第12項訴求中認為中方對美濟礁的佔領和建設行為，「（a）違反了《公約》對於建築人工島嶼、設施與結構的規定」和 「（c）構成了《公約》中反對的非法侵佔行為」。對於美濟礁的島礁屬性問題，仲裁庭存在著證據本身和證據使用的缺陷。《公約》第298條(1)(b)的排除性特指「軍事活動」(military activities)，而仲裁庭引用的中方材料中特別引用了國家主席習近平的演講中提到的「不在南海搞『軍事化』」（militarization) ，甚至仲裁裁決中出現的也是「軍事化」(militarization)。仲裁庭混淆了「軍事活動」和「軍事化」的區別，因此對該項訴求不能產生管轄權。其次，仲裁庭在「軍事化」與否的證據採信上過於隨意化。政府多次聲明南海「斷續線」屬於的歷史性權利，但仲裁庭在裁決中否定了中方的主張，而在島礁「軍事化」問題上則採用「相信政府聲明」的做法，不對事實進行分析。

（三）仲裁庭認為，中方在控制的南沙群島七個島礁上大規模填海和人工島嶼建設對海洋環境造成了嚴重損害。仲裁庭結合菲律賓方面提供的證據和第三方專家報告，認定近期在南沙群島七個島礁上的大規模填海和人工島嶼建設對海洋環境的負面影響。在此提出，仲裁庭對涉及中方「島礁建設」危害南海海洋環境的訴求是否有「管轄權」，其實是值得商榷的問題。如果中菲雙方在7個島礁的領土主權歸屬上存有爭議，且菲律賓承認此點，則按照《公約》規定，仲裁庭對涉及主權爭議的海洋爭端沒有管轄權。

（四）仲裁庭認為，中方在菲律賓提起仲裁案后開始大規模的島礁建設行為違反了《公約》締約國在爭端解決程序中的義務，加劇了兩國的海洋爭端。仲裁庭先認定對菲律賓提出的第14條（d）有管轄權，隨即認為中方進行的「島礁建設」使其「無法恢復原來的狀態」、「對海洋環境的破壞」以及「刻意對島礁自然面貌的破壞」構成了「加劇並擴大」爭端的行為。最後，仲裁庭甚至間接表明中方對該仲裁「不參與、不接受和不承認」的政策本身構成了「加劇和擴大」海洋爭端。

菲律賓方面將己方對方面「島礁建設」的指控和《公約》第278條和第300條相聯繫，是一種偷換概念的做法，仲裁庭對此進行裁決涉嫌越權。對待菲律賓南海仲裁案的「三不」政策，與《公約》第278條所禁止的「非和平」的方式相差甚遠。最為關鍵的是《公約》中根本就不曾出現菲律賓方面提出的「加劇和擴大」（aggravate and extend ）爭端的這兩個辭彙，因此，對是否「加劇並擴大」爭端不該在《公約》的裁定範圍內。

二、《公約》的局限性與「島礁建設」立法的必要性

仲裁庭對在南沙群島的「島礁建設」行為違反《公約》多項條款的裁決，既有仲裁庭本身的認知因素，也與《公約》在此議題上的法律滯后和缺失有著密切聯繫。在南海仲裁案中，菲律賓方面和仲裁庭都將在南沙的「島礁建設」行為與修建「人工島嶼」劃上了等號，並據此作出各項違反《公約》的裁決。而現實情況是，中方在擁有島礁主權的基礎上進行的大規模島礁建設是否違反《公約》本身的相關規定，在現有《公約》文本中無法得到體現。21世紀的今天，「海洋城市 」(Ocean City)從科技角度看已經不再是一個概念，而是呼之欲出的現實。但與此同時，有著海洋「基本法」之稱的《公約》代表的意識形態和人類科技水平仍然停留在條約制定的20世紀80年代。

南海仲裁庭的裁決，很大程度上是從是否「合法」的角度來看「島礁建設」的問題，並未從「合理」的角度出發來研究這一重要海洋領域的新的實踐。《公約》中的島嶼制度，特別是「島礁建設」相關法律的缺失，是制約《公約》未來規範各國海洋事務行為的一大弊端。

三、「島礁建設」的後續法律問題研究

南海仲裁案本身的塵埃落定僅僅是圍繞著南海問題的法律戰的開始，學界對有關「島礁建設」議題的後續法律問題研究及成果，將直接影響到未來在南海維權的方式和效果。

首先，對於仲裁庭涉及 「島礁建設」相關問題的裁決，方面在「不接受」的前提下必須要在法律領域有所回應。有關部門可以考慮出版白皮書，將仲裁案中帶有明顯政治性的裁決部分彙編成冊來進行批駁。

其次，目前國內法律中與南沙群島島礁建設相關立法聯繫最為緊密的是1999年頒布的《中華人民共和國海洋環境保護法》， 2009年制定的《中華人民共和國海島保護法》和1990年頒布的《中華人民共和國軍事設施保護法》。可結合南海問題發展的新形勢對這些法律進行研究和再思考，為進一步提升「島礁建設」的國內合法性作出學界的貢獻。

再者，根據南海仲裁庭認定中方在「島礁建設」的過程中違反了《公約》關於海洋環境保護的條款，未來在對島礁建設引發環境問題的立法過程中可以參考《公約》中的相關條款，結合自身實際情況妥善立法。

四、結 語

仲裁庭對於仲裁案涉及「島礁建設」議題的裁決教條地依照《公約》中並不完善的相關條款，將「合法」放在了「合理」之上，制約了「島礁建設」成為各國未來利用海洋資源、造福人類的訴求。另一方面，裁決結果客觀上擴大了相關國家的海洋爭端，削弱了《公約》在國際上的公信力。作為在「島礁建設」技術和實踐方面的全球領先者，自身和平開發、利用海洋資源的決心不應受制於所謂的仲裁結果。一方面，中方可仔細研讀仲裁結果，組織批駁其謬誤，為的「島礁建設」正名；另一方面，應該創造性的對其中涉及「島礁建設」的法律問題進行全面的研究和創新，使之符合的國家利益，並為地區的和平與穩定提供堅實的法律基礎。

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參考文獻：略

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