高秦偉：關於分享經濟的三個追問

導

讀

當你看到一個城市時，就會感受到曾經的建設者所展現出來的希望、活力以及榮光。分享是城市生活的重要要素，分享經濟只不過是加速了這種現象，對於城市而言不應該將這種分享經濟的方式排除於外。

最近幾年來，分享經濟的實踐使得新興的分享型企業和既有產業處於一種複雜且微妙的關係之中。在此期間，更因為政府規制的頒行而導致消費者、分享型企業、既有產業、政府、專家等各種利益相關者高度關注分享經濟的未來發展趨勢。

我們還依稀記得，2016年國慶之後的一個月間，由於北京、上海、廣州、深圳四個所謂的「一線」城市幾乎同時公布了各自為實施《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的地方細則，進而導致此種關注以及參與似乎達到了高潮。之後又拓展到更多的城市，公眾的情緒也因那颯爽秋日渲染得極其高漲甚至有些悲壯。

有依法論者，指出一些地方細則的違法之處；亦有從社會學、經濟學計量上的分析，認為因技術的發展而導致許多政府規制變得冗餘；有專家慷慨激揚，亦有行業譴責某些學者的「妄議」。凡此種種，本文不作評價，但是至少此次民意表達的繁榮景象少見，至少每個人都想真正地把握自己的未來和城市的未來。

時至2017年盛夏，在國務院總理李克強部署完促進分享經濟發展事宜之後，八部委立即於7月3日聯合頒布了《關於促進分享經濟發展的指導性意見》（以下簡稱《指導性意見》）。此意見看似來得突然，卻經歷了長達一年多的討論和意見徵求。業界對此予以高度評價，認為這是一個積極、鼓勵和支持分享經濟發展的信號。

但是，回首2014年2月網約車在市場興起，特別是從去年10月以來的時光，對於網約車司機和消費者而言，似乎一直有一種焦慮的情緒在漫延。人們有些懷念網約車自發發展的時期，有些擔心許多地方細則會讓「打車難、打車貴、黑車泛濫」的過往重返城市，有些遺憾網約車可能蛻變為通過移動互聯網預約的計程車而與分享經濟分道揚鑣。

城市本是人們分享和共享夢想的家園，本是踐行大眾創業、萬眾創新的場域，本是發揮分享經濟在經濟社會發展中的「生力軍」作用的重地。然而，許多人卻因網約車地方細則而黯然離開城市，許多創新卻因不合理的規制而失去再次發展的機遇。因此，任何人都有理由且衷心地希望此次頒布的《指導性意見》能夠為我們帶來城市的繁榮和分享經濟的輝煌未來！

1

— 未來之城，你的？還是我的？—

歷史上，任何一個國家包括在內的大都市均會成為民族精神和文明進步的中心，人類的文明與發展總是與這些聞名遐邇的城市聯繫在一起。每一次巨大的政治運動、有創新的產業或者商業活動的濫觴、無數能夠促進公眾生活質量改善的變革，都會與城市有關。城市總是代表著當時經濟社會發展的最高水平，是複雜的文明社會興起的體現和動力。

儘管當下世人均希冀能夠有朝一日「乘扁舟」「歸田園」，但城市仍然是人們的首選。可以講，城市的繁榮決定和承載了當下人的幸福、健康與以及許多許多的夢想。

從歷史上考察，城市起源於集體主義，每個人因對過去的美好記憶而聯繫在了一起，因現在共同的奮鬥而關聯在了一起，並希望未來能夠更加幸福安寧。在城市的集體生活中，分享或者共享是必然和重要的因素。城市的功能雖然因國別、歷史時期不同而有所不同，但在維護安全、提供福利以及促進經濟增長和發展方面基本相同，在此過程中政府努力與公眾、企業保持良好的合作、信任關係。人與人更因居住密度增大、數量增多，而共享著許多東西。

不過，每個時期，城市也面臨著不同的問題。以當下的城市（特別是大城市）為例，交通擁擠、人口稠密、環境污染、信任危機等所謂的「城市病」已見端倪。再加上城市治理能力、規劃水平、財政壓力等原因，未來城市能否承擔起公眾的殷殷期望，儼然成為重要的議題。

對此，各個城市均在探索解決之道。

以提供公共服務為例，城市經常使用補貼、免稅等方式向相關企業提供方便，用以鼓勵其提供充足的公共服務。不過，這種方式可能對新興業態以及企業創新激勵不足，甚至有不正當競爭之虞。與此同時，為了彌補公共財政的不足，許多城市均通過政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership, PPP），讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

但是這種PPP模式僅以融資為目的的話，亦在公正、財政保障等方面存在著一定的不足。如果項目出現未知風險，誰應該承擔相應的損失？最為重要的是公私合作中缺乏充分的競爭以及市場力量的指引，特別是在合作過程中，由於新情況不斷，公私合作雙方需要協商解決，結果經常會有利於私人一方，既有的保障機制又如何能夠切實維護公共利益呢？

《指導性意見》指出：

大力推動政府部門數據共享、公共數據資源開放、公共服務資源分享，增加公共服務供給，提升服務效率，降低服務成本。完善相關配套政策，加大政府部門對分享經濟產品和服務的購買力度，擴大公共服務需求。

在這一點上，我認為是有積極意義的，也符合國外一些學者對於分享經濟未來發展的預測，市場導向型的分享經濟往往能夠更加科學合理地掌握城市居民的需求，更能夠體現以民間資本參與公共服務的理念。只有將城市和分享經濟相結合，使各方積极參与，通過創新促進繁榮，通過包容實現共享，唯此才能夠實現雙贏甚至是多贏。

無獨有偶，2017年7月5日，一份名為「共享深圳綱要」的研究報告被新華社報道，該綱要強調通過人人參與、人人儘力，使深圳人民「不分貧富、不分戶籍都能勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居，使兒童受教優良、青年充滿希望、成年一展所長、老人安享晚年」，正是這種理念在深圳的體現。

城市政府作為參與的重要主體，在介入城市治理時，亦要尊重市場，鼓勵競爭，不得濫用行政權力製造排外性的條款。

要根據國務院提出的「鼓勵創新、包容審慎」的原則，強調發展和規制並重，創新規制模式，推進協同治理。

要避免用舊辦法規制經濟新興業態，破除行業壁壘和地域限制。

要根據《指導性意見》，及時清理規範制約分享經濟發展的行政許可、商事登記等事項，進一步取消或放寬資源提供者市場准入條件限制，審慎出台新的市場准入政策。

要對一些地方細則中的戶籍、車軸矩的限制，以及原來不合理的准入條件予以重新審查。

「擬出台各項市場准入、監管措施，必須事先公開徵求公眾意見，充分開展諮詢評估，提高政策透明度。」在發展中，城市應該秉持平等者、平衡者、平均者的角色，應該對新舊產業進行整體性思考和應對，決不可偏袒一方。應該利用市場的競爭為所有的主體提供公平的環境，盡最大可能地吸引公眾參與城市建設。

總之，只有以人為本的城市發展理念，「人人參與、人人享有」，包容開放、公平共享，才可以具有吸引力，才會凝聚英才，才會有更多有利於人類發展的創新產生。唯此時，城市的繁榮可待，亦可面對任何的挑戰！

2

— 城市vs分享經濟，擁抱？陌路？ —

城市不僅僅是孕育商業、教育、文化等現象的特定領地，而且也是基於共同的目標、分享價值而聯繫在一起的社會。由此可以看出，城市在本意上就有著分享的功能，集體性的稅收支持和經營著許多的事情，如從捷運運營到警察維護治安。

而在當今分享經濟理念之下，「我的就是你的」，個人的剩餘空間、財物等均可供共享，既提升了財產的利用率，也可以充分擴展空間，這對顯得狹小局促、人口擁擠、環境污染嚴重的城市及其公共服務的提供和改善無疑具有劃時代的意義。

然而，自2016年10月以來，一些城市頒布的網約車的實施細則卻讓人感覺到地方政府似乎並未意識到這一點，城市和分享經濟成了一對「熟悉的陌生人」。應該講，如何在企業創新自由和保障消費者安全、健康之間達致平衡是地方政府規制分享經濟實踐的重要內容和立法目標。

為此，近幾個月以來，針對網約車地方細則，許多報道從現行法律出發，探討了其中的關鍵問題，如地方政府的許可設定權及其邊界。當然，更有從分享經濟的本質來反思相關產業的發生與發展史的文章。這些討論與反思在一定程度上促進了《指導性意見》的及時發表和內容完備。

但是，可能還有一些更為基礎的問題也值得討論：分享經濟是怎樣改變了城市的功能？地方政府又應該如何應對？另外，分享經濟在的發展趨勢極為迅猛，帶來了許多的益處，如為公眾帶來了出行等方面的便利，輕資產模式減少了過度消費，增強了社會聯繫與認同。

但在實踐中，分享經濟的運作也受到了批評，如認為分享經濟不過是經濟自利下的另一種形態而已，雖然強調合作和社區定位的模式，但是實現起來較為複雜。無論如何，分享經濟的實踐對於地方政府，準確地講是城市政府的助益更多，協力城市實現了許多先前設定的目標。

那麼，的城市究竟應該如何對待分享經濟呢？

首先，分享是城市生活的重要構成部分，分享經濟只不過是加速了這種現象，對於城市而言不應該將這種分享經濟的方式排除於外。城市的益處在於將消費者、服務提供者聚集得比較集中，進而產生所謂的「集聚效益」（agglomeration benefits）並構成了現代城市經濟發展的核心。

傳統對於城市的探討認為，交通成本低以及距離近會帶來經濟增長，也就是城市的聚集功能。相較於偏遠鄉村，城市降低的運輸成本，提高了人們交流的機會，拓展了許多深入的市場。巨大的市場由此也帶來了諸多的就業機會，信息、觀念傳播較快，也促進了技術和商業的進一步發展。

然而，城市的規模與密度是城市地理學（Urban Geography）關注的重點問題，因為一直以來，「擁擠成本」（congestion cost）的問題只能靠繼續不斷地增加新的設備、新的服務、新的地域來加以解決，但結果帶來更多的問題。而分享經濟發揮利用多餘資本或服務的優勢，動態調整各種供給方式，改善了城市的相應功能。在密度方面，由於這種循環、綠色理念的應用，能夠緩解城市生活中的許多壓力。這兩個層面均是城市發展的關鍵，也是城市在發展中普遍遇到的難題。

從許多國家的實踐來看，分享經濟的成功運作進一步改善了前述集聚功能。分享型企業通過一系列的機制和技術手段，如數據分析、價格機制、聲譽機制等更多地實現了消費者與提供之間的匹配，在實質上加深了城市市場的運作程度。分享經濟更因為貨物、房屋等的租用和再利用，使用因空間等產生的擁擠、人口稠密等現象得到好轉。

不可否認的是，城市繁榮需要依靠政府的主導，但是並不意味著政府包辦一切。在發揮政府主導的同時，還要充分利用市場機制和社會參與的作用，調動各方面的積極性，從而實現城市建設和治理的目標。

《指導性意見》指出：「分享經濟強調所有權與使用權的相對分離，倡導共享利用、集約發展、靈活創新的先進理念；強調供給側與需求側的彈性匹配，實現動態及時、精準高效的供需對接」。未來城市應藉助分享經濟，對城市的用地、空間以及市政、公共服務供給等不斷進行優化利用或重新配置，提高城市資源的利用率，提升城市的綜合承載力，讓公民從更多地享城市資源。

其次，分享型企業應該儘可能多地參與到城市公共服務的供給中來，市場化提供的公共服務不僅類型豐富且將重振都市生活。城市政府之所以重視分享經濟的實踐，是因為其可以幫地方政府降低財政支出，減少浪費，創造更多的就業機會和激勵企業家精神，提升社會聯結和形成社會資本（social capital），鼓勵社會創新，降低教育、合作與研究的成本，減少人們對一些事物的實際擁有需求。分享經濟為擁擠的都市生活帶來了創新式的解決方案，為城市公眾之間如何交流帶來了根本性地改變。

自上世紀末以來，許多人認為技術會讓都市生活變得過時，因為互聯網、通訊技術會改變傳統的時空概念，使得人們可以遠離城市的喧囂，帶來了分權與自由移動。人們不再像以前聚集在一定的空間，甚至還有人預言城市將逐漸消亡。然而，分享經濟則代表了另一種發展方向，利用技術，降低了交易成本，重現城市昔日的輝煌。研究者認為分享型企業可以幫助地方政府提供許多基礎設施，如修路、鋪設管道、鏟雪等產品和服務。

如2014年巴西世界盃時政府未能建造足夠的賓館，而愛彼迎（Airbnb）和其他的企業大約解決了百分之二十球迷的住宿問題，避免了可能的危機。城市的人口和密度因土地的價格和交通情況而定，但是分享型企業可以利用分享型的經營模式消除城市的「擁擠」問題，它們通過減少對物品（如汽車、空間）的擁有需求，建立分享的市場，同時還降低了政府供應這些產品的壓力。

城市一直在對再分配、縮小貧富差距而努力。分享型企業允許消費者不用特別的資金投入，就可以享受到相關的服務。這實際上為低收入居民尋找便宜的服務、產品提供了機會。但是，一些政府將其定義為高端服務，可能有違分享經濟的本質。

未來，城市應採取措施加以改變，讓分享型企業積极參与到各種再分配的過程中來。城市可以合同方式僱用分享型企業來提供公共服務，甚至有時城市也可以將自己多餘的資產或者設施利用平台加以出租，使市民可以很方便地使用共享車輛、共享書籍、共享工具、共享停車場甚至共享公共設施閑置的空間。

最後，分享經濟的可持續性取決於與城市的互動，兩者的真正融合才能夠讓分享經濟「不忘初心」。從目前相關的統計數據來看，無論是還是世界，分享經濟對經濟社會發展的貢獻率均不可忽視。即使如此，也無法阻止公眾對於進一步提升分享經濟發展水準並讓這種新型理念惠及生活方方面面的渴望。

為此，政府應該意識到分享經濟的模式可以幫助城市解決經濟社會發展中的許多問題，以及驅動地方經濟增長和改善社會治理的現實。如在一定程度上，分享型企業可以為低收入居民提供重要的福利，使其可以獲得先前無法擁有的產品或者新的工作機會。

事實上，城市政府經常會使用稅收等工具對資源進行再分配，用以縮小貧富差距。而分享型企業也可以發揮類似的作用，如在貧窮地區擴展服務，優先僱用等。如果城市能夠較好地加以利用，既可以彌補公共財政的不足，又可以提升分享型企業的社會責任。那麼此時，城市或許應該反思某些領域是否需要規制的問題。如對於社區中打「零工」的工作者，可能就不需要設立的行政許可了。

當然，城市也應該思考分享型企業是如何控制未來技術的，這些新的產業對城市的基礎設施有什麼樣的需求，政府應該如何應對這些巨變等問題。再如，未來分享經濟的創新可以關注城市基層社區的需求，使社區分享（community sharing）會成為分享經濟下一個重要的發展領域。

社區分享立足社區，從公眾切實的需求出發，就食物、技術、空間、互助等展開共享。其既可將分散資源進行優化配置，又可以克服當下政府規制的某些不足。既可以使分享經濟業態和城市規劃相結合，又可以尊重市民的感受而不至於產生產能過剩或者供應不足之嫌。

總之，城市與分享經濟的對話，應該有益於雙方。對於企業或者產業而言，要關注城市發展的定位，要時刻反思自己的業態並修正負的外部性。對於城市而言，要營造創新、包容的環境，要經常反思自己的規制並予以評估修訂。

3

— 重構信任，技術？人文關懷？ —

分享經濟同網路和信息技術發展密切相關，雖然強調分享，並利用閑置資產創造新的市場空間，但是分享時對於技術的應用也是極為關鍵。那麼，在規制分享經濟之時，充分利用這些技術優勢亦是政府展開行政措施時的題中之義。

為此，《指導性意見》也指出：

堅持包容審慎的監管原則，探索建立政府、平台企業、行業協會以及資源提供者和消費者共同參與的分享經濟多方協高治理機制。強化地方政府自主權和創造性，做好與現有社會治理體系和管理制度的銜接，完善分享經濟發展行業指導和事中事後監管。充分利用雲計算、物聯網、大數據等技術，創新網路業務監管手段。加快網路交易監管服務平台建設，實施線上線下一體化管理。

這些內容事實上給地方細則的修訂和完善提供了思路。

從規制模式來看，行政機關偏好命令控制型規制，即規制者設定待業准入標準，通過行政許可的形式來實現，並以監督檢查、行政處罰的形式作為保障。命令控制型模式對於確定性的行為通常效果較好，但是在科技進步日新月異的當下，往往會出現規範難以適應現實需求，甚至成為創新的羈絆。

因此，希望地方政府能夠充分吸收《指導性意見》中的相關精神，不僅僅為單一類型的分享經濟制定規則、「分類細化管理」；同時更應該從整體進行思考設計，回應這種基於平台的技術和創新，一方面要豐富政府規制工具，另一方面要「積極引導平台企業利用大數據監測、用戶雙向評價、第三方認證、第三方信用評級等手段和機制，健全相關主體信用記錄，強化對資源提供者的身份認證、信用評級和信用管理，提升源頭治理能力」，堅持合理劃分市場、政府、社會的界線，進而使城市治理更加有效率、更加具有回應性、更加平等。

實踐中，各個城市實施政府在規制分享經濟時會考量這樣一些因素：消費者安全、經濟發展、平等再分配、隱私保護、平等、公正、獲取自由等。這些因素中都存在著重建信任的問題。

城市的密度越大，人與人之間的信任就會相對降低。城市中林立的高樓、緊張的節奏，讓田園中的默默溫情蕩然無存。人們之所以懷念和嚮往田園，就是想回到鄰里關懷、夜不閉戶，即使是陌生人也會相親相愛的時光。

然而，傳統城市自上而下的管理方式無法實現那樣的聯結和信任。分享型企業則由技術而建立信任和關聯，讓人們更加和諧、信任。這些企業利用數據存儲和分析功能讓匹配買賣雙方的成本明顯降低，大量移動終端的使用，使得人們可以隨時隨地地使用基於網路的分享型服務和產品。再加上電子聲譽「評級」體系，可以構建起人們對於交易的信任，直至其他方面的信任。如下圖所示的分享型企業所形成的信任金字塔，就可以被城市所借鑒。

信任金字塔圖

城市可以利用分享型企業提供的匿名數據不斷修正規制，形成數據驅動的政策制定過程，真正促進規制透明度的提升以及公眾參與度的提高。進而，城市可以利用分享型企業及其技術建立一種聯結文化（cultures of connectivity），這種文化亦將成為城市文化中的重要組成部分，人們因分享而互惠、和諧，因信任而繁榮、和睦。

有鑒於此，地方政府在展開規制時也應該考慮分享經濟是如何型塑鄰里關係、都市生活和城市空間的，以及帶來了什麼樣的負外部性問題，還有哪些是不可確定的因素。地方政府要將分享經濟作為促進城市可持續發展的重要工具，要通過學習、關注、促進、平等、整體發展分享經濟。

近幾十年來，以網路和信息技術為代表的技術發展之迅速，讓人們嘆為觀止，甚至有了人工智慧、機器學習等將全面替代人類之憂。因此，在《指導性意見》中全面體現了依靠技術規制創新及技術發展的思路，這與網約車地方細則形成了鮮明的對比。

然而，如果僅僅依靠技術，誤以為技術可以決定一切，忽視技術發展和創新的制度依賴和條件，以強制方式大規模推行技術創新，不但可能事與願違，而且也可能制度的原因，造成出其他巨大的風險。比如對個人隱私的高度關切而對信用體系建立持某種警惕。

對此，《指導性意見》在強調技術規制的同時，又進一步提出：

平台企業要加強內部治理和安全保障，強化社會責任擔當，嚴格規範經營。行業協會等有關社會組織要推動出台行業服務標準和自律公約，完善社會監督。資源提供者和消費者要強化道德約束，實現共享共治，促進分享經濟以文明方式發展。

可以看得出，制訂者也已意識到技術並不能解決一切，道德自律、協力合作甚至是志存高遠的價值和情懷亦應發揮作用，如何落實這些意見極為關鍵。我個人認為，除政府應該意識到技術中更應有民主、公正的內涵之外，分享型企業也應該更有廣闊的視野，將城市政府視為有價值的合作者，創新自己的分享業態，真正為公眾服務。

最為重要的變化，在堅持技術創新的同時也要有人文關懷。分享經濟應該在減少浪費、綠色排放；增強社會關聯性和福利；構建經濟和彈性；支撐社會包容性和平等方面作出自己的努力。

曾獲得過諾貝爾經濟學獎的美國教授斯蒂格利茨曾言，高科技引發的產業革命以及的城市化是21世紀人類最大的兩件事。在2016年的10月，這兩件事情同時引發了人的關注，也許這一切才剛剛開始！

那麼，2017年7月的《指導性意見》的頒行會不會終結其中的論爭？會不會成為分享經濟發展的新動能？分享經濟的實踐並不是政府規制與否的問題，問題也不因政府規制的頒行而結束，它遠比我們想像得要複雜。

未來的分享經濟肯定會有著不同的形態，持續的創新對政府規制也帶來不斷的挑戰。統一的、全國性的規制可以提升效率，促進經濟規模。而分權化的實驗模式可以根據地方條件和偏好而設定，由此可以極大地增加社會福利。城市和分享型企業均有必要時刻反思政府規制和產業運營的方式。

希望各個城市能夠立足特色，各個企業能夠堅守價值取向，為繁榮和未來立心立命！同時，我們更希望規制者能夠意識到城市的繁榮在於不斷提升自己吸引各種受過良好教育和高技術的人力資源，提供適宜的基礎設施和公共服務極為必要。

也許我們正在見證：汽車、腳踏車、房屋、技藝等相關分享服務的現狀證明了一個城市在精神層面是如何不斷進取的、在技術層面是如何不斷實現領先的，又是怎樣贏得「世界級」城市的稱號的！

文中圖片為編輯自加，圖片來源於網路