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雄安觀察|深圳、浦東、濱海、曹妃甸對雄安新區的借鑒和警示

雄安觀察|深圳、浦東、濱海、曹妃甸對雄安新區的借鑒和警示

導語

榜樣君:

雄安新區誕生之前,已有深圳特區、上海浦東新區、天津濱海新區、曹妃甸等多個國家樣板,深圳、浦東無疑是成功的範例,濱海新區還好,曹妃甸則是失敗的案例。

那麼,這些「已有」的先例,對雄安新區有哪些借鑒意義或警示作用呢?本期向您推薦署名「任澤平」的文章(原標題《國內新城建設經驗教訓對雄安新區的啟示》,現標題為榜樣君重擬)

摘要

國內新城建設:深圳、上海浦東、天津濱海、唐山曹妃甸。1)深圳毗鄰港澳,為改革開放窗口和實驗田,產業不斷轉型升級、帶動珠三角崛起,但規劃不夠超前、城中村問題突出。2)浦東定位經濟、金融、貿易等,以政策、地理等優勢,恢復和再造上海,並帶動長三角崛起。3)天津濱海定位北方經濟發展龍頭,大工業大投資特點突出,雖然GDP在2008年超過浦東,但人口聚集不足、優化天津城市布局作用不夠突出,對周邊地區輻射帶動力不強,而且在新形勢下這種模式難以複製。4)唐山曹妃甸定位偏重化工,一度聲名顯赫,建設遠不及預期的原因包括:對及全球經濟形勢的誤判、政府冒進和經驗不足、與天津港同質競爭等。5)小結:新城定位應科學研判國內外宏觀經濟形勢,結合當地特點,合理選擇主導產業,前瞻布局,並可通過多元化產業結構增強風險防禦能力。新城規劃應主動超前,科學研判未來經濟和人口增長,切忌冒進和攤大餅。新城建設應重視體制機制改革,發揮市場在資源配置中的決定性作用。新城建設應妥善解決城市開發建設資金來源及土地問題。

雄安新區:規劃設計、政策意圖及挑戰。1)北京的「大城市病」主要在於核心區功能產業和人口過度聚集。建設雄安新區與通州副中心是中央治理北京「大城市病」的兩個抓手,前者是控制北京人口總量,後者是促進北京城市布局優化。2)除首要承載北京非首都功能外,雄安新區將貫徹新發展理念,帶動京津冀崛起。打造未來城市標杆:綠色生態、傳統與現代融合、宜居。分三步走:2020年雛形、2022核心區基本建成、2030年全部建成。3)挑戰在於北方市場觀念落後,內陸劣勢,與深圳浦東相比有何政策優勢,如何高標準建設打造城市標杆,空氣水質污染嚴重與綠色生態發展,如何處理與北京建設「國際一流的和諧宜居之都」的關係,如何安置現有140萬人口等。

國內外新城建設啟示及雄安新區展望。1)通州城市副中心和雄安新區建設將為北京治理「大城市病」贏得戰略時間。2)雄安有望成為與北京協作的「創新中心」+「金融城」,帶動京津冀崛起。3)雄安新區將成為新常態新發展模式的改革創新試驗田,探索城市開發建設新模式,或包括探索農村集體建設用地直接入市。4)北京、天津、雄安三角區域人口有望快速增長,吸引河北邯鄲、邢台、衡水、滄州、石家莊等其他地區人口遷入。5)雄安新區投資規模以萬億計,建議繼續關注推進雄安新區及京津冀協同發展推進進展。

風險提示:規劃建設不及預期。

城市具有聚集經濟效應和規模經濟效應,個人、企業及社會均能從中獲益,這是人類社會從農業文明走向工業文明、從鄉村文明走向城市文明的根本原因。我們在《房地產周期研究》(2015.02.24)、《人口遷移的國際經驗:從齊增到分化》(2016.10.23)等多篇研報指出,人口向大都市圈遷移是國內外人口遷移的一般經驗,特別是在城市化中後期。但隨著大城市核心區功能和產業過度聚集、人口快速增長以致超過短期承載力,環境污染、交通擁堵、公共資源緊張、住房擁擠等「大城市病」開始逐漸顯現。國內外經驗表明,治理「大城市病」的主要手段包括:疏解功能、調整產業結構;都市圈內從單中心向多中心布局;發展城市群,促進區域協同發展。規劃建設新城則是實現上述手段的一個重要載體。我們對國內外代表城市新城建設及相關城市發展經驗教訓進行梳理總結,以為雄安新區規劃建設提供參考。

國內新城建設:深圳、上海浦東、

天津濱海、唐山曹妃甸

1.1 深圳:帶動珠三角崛起,規劃不夠超前,城中村問題突出

作為改革開放的窗口和試驗田,深圳是從平地而起的一座現代化新城,是改革開放近40年的成果縮影。1982年末深圳市政府組織編製完成《深圳經濟特區社會經濟發展規劃大綱》,採用帶狀組團式結構作為特區城市總體布局的基本構架,特區規劃人口1985年25萬人,1990年40萬人,2000年80萬人。由於發展速度很快,1984年11月-1986年2月深圳市編製《深圳經濟特區城市總體規劃(1986-2000年》,明確為「以工業為重點的外向型、多功能、產業結構合理、科學技術先進、高度文明的綜合性經濟特區」;規劃根據城市帶狀分佈的特點,採用多中心組團式結構布局,確定2000年城區建設面積為123平方公里,總人口110萬人。1989年特區規劃修訂,其中將2000年特區城市人口目標由原定的110萬人調整為150萬人。

1993-1996年編製的《深圳市城市總體規劃綱要(1996-2010年)》將規劃範圍從特區擴大到全市1997平方公里,在建設布局上要求以特區為中心,由北向西、中、東三個方向發展,形成輻射狀的城市基本骨架;在此基礎上,將全市劃分為9個功能組團和6個需控制建設規模的獨立城鎮,並以組團為基本單位進行產業布局,使各產業區象顆顆明珠鑲嵌於發展軸上。在人口規劃上,要求2000年控制人口400萬人,高限人口420萬人;2010 年控制人口430萬人,高限人口510萬人。《深圳市城市總體規劃(2010-2020年) 》確定城市性質為經濟特區、全國性經濟中心城市和國際化城市,提出建立三級城市中心體系,包括2個城市中心(福田和前海)、5個城市副中心、8個組團中心,規劃到2020年城市常住人口規模控制在1100萬人以內。2010年,深圳特區範圍延伸至全市的1997平方公里;2011年延伸至深汕特別合作區。

總的來看,由於毗鄰港澳、政策優勢及體制機制靈活等因素,深圳從上世紀八十年代大力發展「三來一補」加工業開始起步,到九十年代著力打造以電子信息產業為龍頭的高新技術產業,再到本世紀前十年初步構建起以高新技術產業、金融業、物流業、文化產業為支柱的現代產業體系,產業不斷轉型升級,發展為全國一線城市。1979-2016年,深圳市GDP從近2億元快速增至1.95萬億元,常住人口從31萬人增至1191萬人。深圳帶動了整個珠三角地區的經濟增長,使之成為經濟的重要一極。但是,因低估經濟增速、非普查年份人口統計偏差及預測失誤等,深圳城市規劃在早期不斷被迫調整,規劃不夠超前以及規劃調整的滯后性也成為造成深圳當前「大城市病」的重要原因之一。比如,《深圳統計信息年鑒1997》記載的1996年深圳市常住人口為358萬人,但后經2000人口普查數據調整後為483萬人。《深圳市城市總體規劃(2010-2020年) 》記載2007年底深圳常住人口為862萬人,但后據2010年人口普查數據調整為912萬人。2015年,深圳市常住人口達1137萬人,提前五年超過了《深圳市城市總體規劃(2010-2020年) 》提出的2020年1100萬人目標。此外,深圳存在大量城中村,城市更新任務艱巨。深圳是土地財政先行先試者。1982年開始徵收土地使用費,1987年秋率先開始國有土地使用權有償出讓試水,開啟「土地財政」模式。1992年深圳宣布將特區內土地國有化,2004年宣布將全市土地國有化,但因補償標準未達成一致,不少原農村土地實質上仍屬於村集體所有,出現不少違建,安全隱患突出、並嚴重影響城市面貌。2009年深圳市開始進行城市更新,雖取得較大進展,但任務依然艱巨。

1.2 上海浦東新區:恢復再造上海,帶動長三角崛起

80年代看深圳,90年代看浦東。1980年代,由於產業結構不合理、老城區過於擁擠及體制機制問題等,上海相對衰落、經濟增速低於全國平均,上海市政府開始研究並著手浦東開發。1990年4月,中共中央、國務院宣布浦東開發,浦東建設上升為國家戰略。1992年10月中共十四大報告指出,「以上海浦東開發開放為龍頭,進一步開放長江沿岸城市,儘快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一,帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍。」當月,國務院(國函[1992]145號)批複設立上海市浦東新區,浦東新區政府於1993年1月正式成立。2009年,原南匯區撤銷划入浦東新區,土地面積從約533平方公里增至1210平方公里。

1992年《浦東新區總體規劃》提出,通過新區開發,帶動浦西的改造和發展,恢復和再造上海作為全國經濟中心城市的功能,為把上海建設成為遠東地區經濟、金融、貿易中心之一奠定基礎。在總體布局結構上,要求:(1)由內環線、外環線等城市綜合交通體系將浦東浦西連成一體,形成中心城基本框架。(2)規劃5個各具特色、相對獨立的綜合分區。(3)在濱江、濱海地帶保留較大規模的城市發展用地。(4) 浦東新區城鄉協調發展。在人口規劃上,2000年為180萬人左右,2010年為250萬人。1994年浦東新區總體規劃修編,其中2010年人口規模調整到300萬人。浦東新區十二五規劃提出,到2020年要基本建成科學發展區、「四個中心」(經濟、金融、航運、貿易)核心區、綜合改革試驗區和開放和諧生態區,全面建成外向型、多功能、外向型新城區。浦東新區「十三五」規劃提出,努力承載自貿試驗區、「四個中心」核心功能區和科創中心核心功能區建設的重任,提出到2020年嚴控人口在558萬以內。

因中央政府賦予一系列特殊政策,浦東新區創下多個「第一」,包括第一個證券交易所、第一個外資銀行、第一個外資金融機構經營人民幣業務試點、第一個國家綜合配套改革試驗區等。1990-2016年,浦東新區GDP從60億元快速增至8782億元,常住人口從不到140萬(含併入的南匯區後人口210萬)增至550萬。建設浦東新區使上海從相對單一的工業生產基地轉變成一個國際性的多功能中心,大幅優化了上海城市空間布局,並有力帶動了長三角地區經濟發展。當前,浦東以上海市1/5的土地、近1/4的人口,創造1/3的GDP、1/2的金融和外貿進出口、近100%的遠洋航運。此外,與深圳類似,浦東也存在規劃不夠超前的問題,比如1992年規劃2000年人口180萬,實際2000年達240萬。

1.3 天津濱海新區:高度依賴投資,輻射帶動力較弱

天津市濱海新區位於天津東部沿海,地處環渤海經濟帶和京津冀城市群的交匯點。「天津濱海新區」這一概念雖然於1993年提出,2005年10月納入國家發展戰略布局,2009年11月正式設行政區,但其基礎是原塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區,和天津經濟技術開發區(1984)、天津港保稅區(1991)、天津港區,以及東麗區、津南區的部分區域,面積2270平方公里。

1986年《國務院<天津市城市規劃總體方案>的批複》指出,適當調整城市建設布局,逐步形成以海河為軸線、市區為中心、市區和濱海地區為主體的城鎮網路;工業發展重點要東移,著重把以塘沽為中心的濱海地區建設好。1993年,天津提出用十年左右時間基本建成濱海新區。《濱海新區城市總體規劃(1994-2010)》確定城市性質為現代化工業基地、現代物流中心和國際港口大都市標誌區,提出一心三點式組合形布局結構,要求到2010年把濱海新區建設成為北方經濟發展的「龍頭」,規劃到2003年濱海新區GDP佔全市比重達40%、2010年達50%,常住人口在2003、2010年分別達110、165萬人。

2006年5月,《國務院關於推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》,批准濱海新區為國家綜合配套改革試驗區,功能定位為:依託京津冀、服務環渤海、輻射「三北」、面向東北亞,努力建設成為北方對外開放的門戶、高水平的現代製造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心,逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區。2006年《天津市濱海新區城市總體規劃(2005-2020年)》提出構建 「一軸、一帶、三城區、七功能區」的城市空間結構,要求2020年常住人口控制在330萬以內。最新規劃確定功能定位為:京津冀協同發展示範區、先進位造和研發創新基地、國際自由貿易示範區、國際航運核心區、金融創新運營先行區,逐步成為國際化、創新型的生態宜居海濱城市;提出新區構建「一主三副」的城市空間格局;規劃2020年人口400萬、2030年600萬。

濱海新區開發以在大投資、大項目、大工業為特點,比如2015年全社會固定投資/GDP的比例為45.4%,遠高於同期深圳的18.8%、浦東的22.5%。在此拉動下,1993-2016年天津濱海新區GDP從112億快速增至1萬億,二產比重達60%以上,當前航空航天、汽車、裝備製造、新材料、生物醫藥等八大產業占規上工業總產值比重達到87%;常住人口從1990年的92萬人增至2000年119萬,再增至當前的300餘萬。這使得濱海新區以占天津1/5的土地,創造了約56%的GDP、3/4的二產增加值,但只集聚了1/5的人口,優化天津城市空間布局的功能有待提高。雖然濱海新區GDP在2008年超過浦東,2016年為浦東的115%,但人均收入明顯較低、人口聚集能力較弱,且其對周邊地區的輻射帶動能力不足,而且在新形勢下這種模式難以複製。

1.4 唐山曹妃甸區:誤判宏觀形勢、攤子鋪太大

曹妃甸位於河北省唐山市南部沿海,總面積1943平方公里,下轄曹妃甸工業區、南堡開發區、唐山灣生態城、墾區四大功能區域。地處渤海灣核心位置、唐山南部,毗鄰京津兩大城市,深水大港優勢、區位優勢、資源能源優勢較為突出。自2003年通島公路開工以來,曹妃甸經歷了從默默無聞到「渤海明珠」再到今日的落寞。

《唐山市曹妃甸新城總體規劃(2008-2020年)》寫到,開發建設曹妃甸,是落實國家能源、交通和產業戰略布局的需要,是環渤海地區開發的需要,是河北建設沿海經濟社會強省的需要,是優化唐山產業結構、構築唐山市域雙核空間結構等需要。根據《唐山市曹妃甸新城總體規劃(2008-2020年)》,曹妃甸的發展總目標是科學發展示範區、環渤海地區新型工業化基地、國際生態城市;功能定位是北方國際航運中心重要組成部分、世界級重化工業基地、京津冀城市群重要的港口城市;經濟發展目標是到2020年曹妃甸新區的國民生產總值達6681億元,人均GDP達51萬元;規劃2020年人口為130萬,其中城鎮人口126萬。

開發建設14年來,先後有70多位黨和國家領導人前來曹妃甸視察,從2005年國家發改委批准首鋼搬遷,到2006年被寫入國家「十一五」發展規劃,到2008年經河北省獲批為新區,到2012年經國務院批准設立唐山曹妃甸區,到先後獲批為國家首批循環經濟試點產業園區、國家級經濟技術開發區、國家級石化產業基地、中日韓循環經濟示範基地、綜合保稅區和國家智慧城市試點等,獲得了較大力度的政策支持,累計投資超過5000億。曹妃甸高峰時期號稱日均投資4億元,一度被稱為「最大的單體工地」,與天津濱海新區相互競逐,共同構成區域開發中最受矚目的雙子星座。2007-2011年,曹妃甸GDP從127億元快速增至348億元。但是,在4萬億投資之後的2012年左右,曹妃甸發展逐漸進入瓶頸,逐漸被媒體爆出爛尾以及陷入千億級債務困境。2012-2016年,曹妃甸GDP從356億元波動變至365億元,當前不到唐山的6%,不到當前「白紙」雄安新區的2倍;常住人口從2012年的26萬增至30萬,當前不到唐山的4%。

與早期規劃相比,曹妃甸建設無疑是失敗的,這其中原因包括對乃至全球經濟形勢的誤判,政府層面的冒進和經驗不足,與天津港的同質競爭等。在形勢誤判方面,定位偏重化工業的曹妃甸沒能趕上工業化黃金時期,卻趕上了經濟危機和產能過剩;在冒進和經驗不足方面,曹妃甸最初規劃僅30平方公里,后改為250平方公里,接著是310平方公里,再是1943平方公里,並且累計填海造地超過230平方公里,攤子鋪得太大。

1.5 小結:新城建設應順應國內外發展趨勢,主動超前規劃,重視市場

1)新城產業定位應在科學研判國內外宏觀經濟形勢的基礎上,結合當地特點,合理選擇主導產業,前瞻布局,並可通過多元化產業結構增強風險防禦能力。深圳從早期引進低端加工製造業,到中期打造以電子信息產業為龍頭的高新技術產業,到當前以高新技術產業、金融業、物流業和文化創意產業為支柱,產業不斷轉型升級,主動順應經濟社會發展規律,主動融入全球產業分工體系。浦東倚靠上海及長三角,定位經濟、金融、貿易職能,恢復和再造上海,並有力帶動長三角發展。天津濱海新區定位現代化工業基地、現代物流中心和國際港口等,在工業化背景下依靠大投資獲得發展,但對周邊的輻射帶動能力不足。唐山曹妃甸定位重化工業基地等,雖取得短暫發展,但很快在經濟新常態下出現產能過剩、工程爛尾、債務困境等。

2)新城規劃應主動超前,科學研判未來經濟和人口增長等,同時應保持歷史耐心、分階段展開,切忌冒進。深圳建設處於經濟發展的黃金時期,由於早期低估經濟和人口增長速度,導致規劃不斷被迫調整,並因規劃調整的滯后性付出一定代價。浦東的情況也是如此,2000年實際常住人口超過1992年《浦東新區總體規劃》規劃目標的1/3。曹妃甸規劃2020年人口達130萬,但當前僅30萬,造成資源大量浪費。並且,從深圳特區到深圳全境,從早期的浦東到划入南匯區的浦東,從天津經開區、天津港保稅區等到濱海新區,新城建設的分階段開發明顯;而曹妃甸建設則急於求成,在起步區成效不夠顯著的情況下大幅擴大建設面積。

3)新城建設應重視體制機制改革,發揮市場在資源配置中的決定性作用。從計劃到市場、發揮市場在資源配置中的決定性作用,是改革開發取得舉世矚目成就的一個關鍵原因。在深圳、浦東建設中,體制機制改革功不可沒,這是二者成功的重要制度保障。在天津濱海建設中,體制機制改革也有較大進展,但總體不如深圳、浦東。在唐山曹妃甸建設中,體制機制改革有一定進展,但總體滯后。

4)新城建設應妥善解決城市開發建設資金來源及土地問題。從深圳開始,特別是1994年分稅制改革后,逐漸形成了當前的土地財政模式。客觀地講,土地財政模式為城市建設提供資金、積累原始資本,促進高增長;但與此同時,推高房價、土地徵收引發社會矛盾、積聚財政金融風險等,這使得該模式難以持續。而且,由於無法就徵收補償達成一致,當前深圳面臨大量城中村,城市更新任務艱巨。

雄安新區:規劃設計、政策意圖及挑戰

2.1 北京「大城市病」治理:通州副中心與雄安新區

北京「大城市病」主要在於功能產業及人口過度集中在核心區。1978-2016年,北京市常住人口從871萬快速增至2173萬;由於功能和產業過度聚集,668平方公里的五環內常住人口超過1000萬,人口密度一度接近16000人/平方公里。此外,因就醫、旅遊、工作聯繫、培訓等需要的來京短期流動人口規模達數百萬人、形成長期流量,並主要集中在五環內。總體來看,北京「大城市病」治理主要有兩條線索:

其一,促進區域人口均衡分佈:從分散建設新城,到重點建設通州副中心。長期以來,北京面臨中心城功能和人口過度聚集,區域人口分布不平衡,這是北京「大城市病」的一個重要原因。《北京城市總體規劃(1991-2010年)》提出,規劃建設通州鎮、亦庄、黃村、良鄉等14個遠景人口規模15-40萬人的衛星城。《北京城市總體規劃(2004-2020年)》提出打造多中心空間結構,規劃建設通州、順義、亦庄、大興、房山等11個新城。其中,通州、順義、亦庄新城規劃人口規模為70-90萬人,同時預留達到百萬人口規模的發展空間; 大興、昌平、房山新城規劃人口規模約60 萬人,其它新城規劃人口規模在15-35 萬人之間。但是,由於新城建設數目太多且缺乏重點,相關建設未及預期。

2012年6月,北京市開始提出打造城市副中心,之後城市副中心規劃建設逐漸加快。2017年《北京城市總體規劃(2016-2030年)》(草案)提出,城市空間結構打造「一主」「一副」「兩軸」「多點」,其中,「一主」指中心城區,「一副」指城市副中心,「多點」指門頭溝、房山、順義、大興、亦庄等10個周邊城區。到2017年底,北京市北京「四套班子」和相關市屬行政事業單位將全面遷入通州,遠期將帶動約40萬人疏解至通州。通州城市副中心有望率先成為北京都市圈內的「反磁力中心」,緩解北京「大城市病」。

其二,控制常住人口總量:從單純提出控制人口,到控制人口與疏解功能產業並重,到設立雄安新區、促進京津冀協同發展。新成立后,北京先後制定過7次城市規劃,目前第八次城市規劃暨《北京城市總體規劃(2016-2030年)》(草案)已編製完成。在北京絕大多數城市規劃中,人口規模控制目標均被明確提出,但大多被快速提前突破。原因在於,城市人口集聚的基本邏輯是經濟-人口分布平衡;在功能過度集中、區域人均收入顯著高於其他地區的情況下,城市人口規模很難被控制住。根據2010年人口普查,河北來京人口為156萬人,超過北京常住外來人口的1/5。由於城市規劃與人口規模密切相關,低估人口規模導致城市規劃存在嚴重問題,這是當前北京「大城市病」突出的另一個重要原因。

2014年2月,習近平總書記明確定位北京為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心,並要求調整疏解非首都核心功能,有效控制人口規模,增強區域人口均衡分佈。在此指導下,北京開始向外非首都疏解功能,並嚴控人口,使得近幾年北京常住人口增長明顯放緩。但是,由於非首都功能疏解過於分散,集聚效應不突出,京津冀協同發展成效不夠顯著。2017年4月1日,黨中央、國務院決定設立河北雄安新區,其首要任務是承載集中疏解的北京非首都功能,這是從推進京津冀協同發展、發展京津冀城市群的高度治理北京「大城市病」。雄安新區地處保定郊縣,區位優勢明顯,距北京、天津、保定、石家莊分別為110、110、40、150公里。

2.2 雄安新區的規劃設計:帶動京津冀崛起、打造城市標杆

集中承接非首都功能,治理北京「大城市病」。設立雄安新區,對於集中疏解北京非首都功能,探索人口經濟密集地區優化開發新模式,調整優化京津冀城市布局和空間結構,培育創新驅動發展新引擎,具有重大現實意義和深遠歷史意義。習近平總書記強調:雄安新區不同於一般意義上的新區,其定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地,重點承接北京疏解出的行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等,不符合條件的堅決不能要。

貫徹新常態新發展理念,帶動京津冀崛起。新華社4月1日刊文指出,設立河北雄安新區,是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大的歷史性戰略選擇,是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之後又一具有全國意義的新區,是千年大計、國家大事。1980年代深圳帶動珠三角崛起,1990年代浦東帶動長三角崛起,雄安將以何帶動京津冀崛起?根據中央規劃,除首要集中承接北京非首都功能外,雄安新區有4項具體定位和7項重點任務,具體定位包括綠色生態宜居新城區、創新驅動引領區、協調發展示範區、開放發展先行區為具體定位,7項重點任務是建設綠色智慧新城、生態城市、發展高端高新產業、提供優質公共服務、構建快捷高效交通網、推進體制機制改革、擴大全方位對外開放等。

打造未來城市標杆:綠色生態、傳統與現代融合、宜居。習近平同志對城市建設及發展問題非常關注。什麼是習近平同志眼中的城市樣本?2013年12月中央城鎮化工作會議指出,要依託現有山水脈絡等獨特風光,讓城市融入大自然,讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁;要融入現代元素,更要保護和弘揚傳統優秀文化,延續城市歷史文脈;要融入讓群眾生活更舒適的理念,體現在每一個細節中。習近平同志要求,雄安新區將是我們留給子孫後代的歷史遺產,必須堅持世界眼光、國際標準、特色、高點定位理念和國際一流水準規劃設計建設。習近平同志反覆強調:「要堅持生態優先、綠色發展,劃定開發邊界和生態紅線,實現兩線合一,著力建設綠色、森林、智慧、水城一體的新區。」「要堅持以人民為中心,從市民需要出發,做到疏密有度、綠色低碳、返璞歸真,提供宜居的環境、優質的公共服務,有效吸引北京人口和功能疏解轉移。」此外,京津冀協同發展專家諮詢委員會組長、工程院主席團名譽主席徐匡迪描述未來雄安新區:水城共融猶如江南水鄉,大量管廊地下藏,地底通道汽車穿梭忙,行人休閑走在馬路上,街道兩邊傳統特色建築分外亮堂,河水穿城流淌,森林公園空氣清新舒暢,被綠樹隔離帶包圍的白洋淀碧波蕩漾。

分三步走:2020年雛形、2022核心區基本建成、2030年全部建成。4月1日關於設立雄安新區的新華社通稿指出,雄安新區規劃建設以特定區域為起步區先行開發,起步區面積約100平方公里,中期發展區面積約200平方公里,遠期控制區面積約2000平方公里。在新華社4月13日長篇通訊《千年大計、國家大事——以習近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區規劃建設紀實》中,披露了雄安新區未來三步走的建設時間表:2020年一個新城的雛形將初步顯現。雄安新區骨幹交通路網基本建成,起步區基礎設施建設和產業布局框架基本形成。2022年,在北京冬奧會舉辦時與京津冀主要城市聯繫進一步緊密,與北京中心城區錯位發展,起步區基礎設施全部建設完成,新區核心區基本建成。2030年,一座綠色低碳、信息智能、宜居宜業的現代化新城顯露活力,成為具有較強競爭力和影響力、人與自然和諧共處、聞名遐邇的城市新星。

2.3 雄安新區建設面臨的挑戰:北方市場觀念落後、內陸劣勢等

規劃建設雄安新區面臨的挑戰主要在於如下幾個方面:

其一,北方市場經濟觀念比南方落後,如何解放人的思想解放、推進體制機制改革,如何發揮市場在資源配置中的決定性作用。目前在北方的開發區或新城建設還未有取得如深圳、浦東那般成功。

其二,地處內陸,如何開放發展。

其三,制度大於技術,相比深圳浦東有哪些先行先試的政策優勢。

其四,一片白紙,如何高起點規劃建設,打造國內前所未有的城市標杆。

其五,霧霾嚴重,白洋淀水質問題嚴重且生態缺水,如何實現生態綠色發展。

其六,如何在央企南遷,激發民營經濟活力。

其七,如何在建設雄安的同時,不削弱北京的「國際一流的和諧宜居之都」建設。

其八,如何安置雄安新區現有約140萬人,是外遷還是就地轉化,如就地轉化怎麼支撐雄安規劃目標建設;等等。

雄安新區是在距北京市中心110公里的位置建設遠景200-250萬人的新城,國內外類似例子不多。國內外新城建設對雄安新區建設有如下啟示:

3.1 雄安新區建設將為北京治理「大城市病」贏得戰略時間

通州城市副中心建設有望疏解北京中心城人口、優化城市空間布局,雄安新區建設有望在中短期減輕北京人口增長壓力,二者將為北京完善城市布局、提高承載力、治理「大城市病」贏得戰略時間。從國際經驗看,解決大城市病基本上都是用了「跳出去建新城」的辦法。倫敦、巴黎、東京、首爾等新城建設主要布局在核心區域之外、都市圈之內,新城建設確實疏解了核心區域部分人口和產業,對核心區域「大城市病」治理髮揮了明顯作用。從之前的大量分散建設新城到重點建設通州城市副中心、形成對中心城的「反磁力中心」,北京中心城人口有望得到疏解,市內人口分布更加均衡。雄安新區建設則是從發展京津冀城市群的高度治理北京「大城市病」,通過承接北京非首都功能,有望在中短期內減緩北京人口增長,但很難改變北京都市圈人口集聚的長期態勢。除行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所外,北京的一些醫療衛生資源也有望搬遷,以緩解北京壓力、並打造雄安優質公共服務。

3.2 雄安有望成為與北京協作的「創新中心」+「金融城」,帶動京津冀崛起

根據規劃,雄安新區將承接北京的高校科研機構,建設創新驅動引領區,發展高端高新產業。同時,雄安新區將承接金融機構;而且,日前市場傳出河北方面設想,未來雄安新區將爭取更多金融機構總部以及區域總部落地雄安新區,同時新設雄安銀行、雄安基金、雄安證券、雄安信託、雄安保險等金融機構,創建金融業「雄安」品牌,為雄安新區企業上市開闢「綠色通道」。如果雄安新區以創新中心和金融城定位,有望發揮帶動京津冀發展的作用。但是,這與北京的「科技創新中心」定位以及金融機構聚集地存在一定衝突,而且北京正在建設「國際一流的和諧宜居之都」。在此情況下,雄安必須實現與北京在功能上的錯位發展、協作發展。比如,在創新中心方面,北京聚焦於研發,雄安側重於成果轉化;在金融方面,北京可保留金融機構總部,雄安側重引進為京津冀服務的金融機構及區域金融總部。

3.3 雄安新區將探索城市開發建設新模式

雄安新區將成為新常態新發展模式的改革創新試驗田,將探索城市開發建設的新模式,或包括探索農村集體建設用地直接入市。中央指出,雄安新區將制定全新的住房政策,嚴禁大規模開發房地產,嚴控周邊房價。從2016年6月開始,雄安新區規劃區域內,已逐步實行房屋等不動產、規劃、土地、項目、戶籍的凍結,為籌建新區做準備。有消息稱,雄安新區將可能制定以公租房為主的全新住房政策。在4月上旬發布的《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供應計劃》中,1000公頃集體建設用地將用於租賃住房建設。結合2017年即將結束的三年土地制度改革試點(農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點),雄安新區或將探索城市開發建設的新模式,或將拋棄傳統的土地財政模式,探索農村集體建設用地直接入市。

3.4 北京、天津、雄安三角區域人口有望快速增長

《京津冀協同發展規劃》確定了「功能互補、區域聯動、軸向集聚、節點支撐」的布局思路,明確了以「一核、雙城、三軸、四區、多節點」為骨架,推動有序疏解北京非首都功能,構建以重要城市為支點,以戰略性功能區平台為載體,以交通幹線、生態廊道為紐帶的網路型空間格局。其中,四區是指中部核心功能區、東部濱海發展區、南部功能拓展區和西北部生態涵養區;中部核心功能區是指北京、天津、保定、廊坊的平原地區。隨著雄安新區建設及相關配套完善,北京、天津、雄安三角區域或將快速增長,吸引河北邯鄲、邢台、衡水、滄州、石家莊等其他地區的人口遷入。

3.5 建議繼續關注雄安新區及京津冀協同發展推進進展

作為千年大計、國家大事,雄安新區的遠期投資規模以萬億計。未來整個京津冀地區交通一體化、環保一體化、公共資源一體化、產業轉移將是決定雄安新區未來發展的主要因素。我們在《雄安新區:大手筆打造新增長極和世界級城市群》(2017.04.04)提示,從京津冀協同發展角度,重點關注四條投資線索:1)集中承接北京非首都功能,帶動雄安及周邊地區發展,推進土地增值;2)交運基建先行,利好軌道交通、港口及相關基建鏈產業;3)落後產能去化,推動產業集中度提升;4)京津冀專項督查升級,帶動環保產業發展。日前,京津冀三地政府、國家發改委、國資委、國開行建行等金融機構紛紛表態支持雄安建設,建議繼續關注雄安新區及京津冀協同發展推進進展。(文章來自新浪財經,圖片來自網路)

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