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【經驗】脫貧最快的原來是這8年!

【經驗】脫貧最快的原來是這8年!

自上世紀70年代末,反貧困之戰便拉開帷幕。經歷了近40年的減貧之路,扶貧對象、扶貧標準、扶貧政策進行了數次調整。從「片區」到縣、到「整村推進」,再到精準到戶,扶貧政策呈現出從面到點的變化路徑。

按照中央統一部署,到2020年,現行標準下農村貧困人口將全部脫貧,提前10年實現聯合國《2030年可持續發展議程》所確定的減貧目標。

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脫貧最快那8年

1978年是農村改革開始的時間。此後到1985年的8年間,是貧困人口減少最快的時期。人民大學教授汪三貴認為,這一減貧現象的主要推動力來自於農村改革和農村經濟的發展。

同時,這一周期內,的收入分配製度比較平等。1978年,農村居民的基尼係數只有0.2124。到1985年,已經提升至0.3042。到2008年,該係數一度攀升至0.491。

在收入分配比較平等的前提下,當時農村改革通過聯產承包責任制,把土地分給每家每戶。1985年,糧食和棉花的統購改為合同訂購,放開了豬、牛、羊、水果、水產品及蔬菜等農副產品價格,實行市場調節,增加農戶的生產積極性。

通過一系列的綜合性農村改革推動經濟發展,這一階段里農村經濟和農民收入飛速增長,農村貧困大幅度下降。

從效果上看,1978年至1985年是高速增長階段。農村改革為農民收入增長帶來了強大動力,短短8年間農民人均純收入由1978年的133.57元增加到1985年的397.6元,增長2.98倍,年均遞增16.88%。

沒有解決溫飽問題的貧困人口由1978年的2.5億下降到1985年的1.25億,每年脫貧的人數達1786萬。

這期間,國務院還發布了一份重要文件——1984年9月,劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶,國務院頒布了《關於幫助貧困地區儘快改變面貌的通知》。

「這個階段並不講扶貧,而是講改革開放、發展生產,普遍性地實現經濟增長、收入增加,從而擺脫貧困。此後,扶貧工作從廣義的扶貧逐漸轉變為狹義的扶貧。」農業大學人文與發展學院教授李小雲向第一財經1℃記者表示。

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從1986年到1993年,是有針對性、大規模扶貧政策逐漸形成並實施的階段。

1986年,成立了專門的扶貧機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組。國辦發〔1986〕39號文顯示,上述領導小組的基本任務是:組織調查研究;擬定貧困地區經濟開發的方針、政策和規劃;協調解決開發建設中的重要問題;督促、檢查和總結交流經驗。小組下設辦公室(下稱「扶貧辦」),負責辦理日常工作,設在當時的農牧漁業部。

1986年6月10日,國辦轉發了該領導小組第一次全體會議紀要。紀要稱,據有關部門調查統計,全國農村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人,占農村總人口的12.2%,其中150元以下的3643萬人,佔4.36%。

「對於人均年純收入150元以下的連片貧困區,由省、自治區、直轄市負責,適當集中人力、財力、物力,採取有針對性的特殊政策和措施,一片一片、一批一批地改變面貌;對於零星插花的貧困鄉、貧困村、貧困戶,由所在縣負責,加強領導,採取重點扶持、互助互濟等相應的措施。」上述領導小組第一次全體會議稱。

1986年,制定了國家貧困線認定標準,為農民人均純收入206元。

與此同時,中央政府還第一次確定了國家貧困縣標準:1985年年人均純收入低於150元的縣和年人均純收入低於200元的少數民族自治縣;對民主革命時期作出過重大貢獻,在海內外有較大影響的老區縣,給予重點照顧,放寬到年人均純收入300元。根據這一標準,全國確定了328個國家級和370個省級貧困縣名單。

「儘管從1978年到1985年通過改革大規模減貧,效果很好,但是一些比較偏遠地區、少數民族地區的百姓生活依然困苦。但當時國家的能力不能針對每家每戶開展脫貧工作,所以選擇以區域、以縣為單位進行重點扶持。」汪三貴告訴記者。

伴隨扶貧職能機構的建立和扶貧標準的出台,包括以工代賑、財政扶貧資金、貼息貸款等一系列的扶貧政策在這一階段先後出台。

這一階段,農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人,平均每年減少640萬人,年均遞減6.2%;貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%。

1994年4月15日,國務院引發了一份扶貧的標誌性文件,《國家八七扶貧攻堅計劃》。

「八七」的含義是:對當時全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題,力爭用7年左右的時間(從1994年到2000年)基本解決。以該計劃的公布實施為標誌,的扶貧開發進入攻堅階段。「當時標準比較低,這一政策就是為了解決溫飽問題。」汪三貴說。

該計劃稱,20世紀80年代中期以來,國家在全國範圍內開展了有組織、有計劃、大規模的扶貧工作,實現了從救濟式扶貧向開發式扶貧的轉變。

總體而言,這一階段大體延續了1986年開始的扶貧政策,同時也做出了調整。比如國家級貧困縣的數量328增加到592個;出台了東西對口扶貧的政策,並一直延續到現在;進一步完善了定點扶貧、強化扶貧的監測和評估等。

值得注意的是,除了常規調查之外,國家統計局從1997年開始對國家級貧困縣會單獨做一項監測,每年抽樣5萬農戶,出台農村貧困監測報告。

到2000年底,按當時扶貧標準,農村貧困人口已降至3209萬人,貧困發生率下降到3.7%。「八七扶貧攻堅計劃」確定的目標基本實現。根據國際經驗,當一國、一地區的貧困發生率降至3%時,即可認為已完成減貧任務。

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從2000年開始,每10年發布一個完整的戰略——《農村扶貧開發綱要》。從2000到2010年的主要任務是要繼續解決八七攻堅沒有完全解決問題,鞏固脫貧的成果。

這一階段,貧困縣「國家隊」的分佈和名稱發生了調整:儘管592個總數沒有變,但貧困縣指標全部調至中、西部地區,東部地區不再有名額;從2001年開始,改名為「國家扶貧工作重點縣」,並延續至今。在保留了592個扶貧重點縣之外,又確認了15萬個貧困村,成為扶貧的重點。

「長期以來扶貧以縣為單位,儘管有效,但是這一方式留下了『缺口』:不在貧困縣內的貧困人口就無法得到扶持,因此除了貧困縣之外還確定了15萬個貧困村,其中大部分貧困村在貧困縣之中,也有一部分在非貧困縣。為了扶持貧困村,專門出台了一項政策叫『整村推進』。」汪三貴介紹說。

貧困是相對的,貧困線標準也在不斷調整。

被全世界普遍接受的絕對貧困線是世界銀行制定的國際貧困標準, 但各個國家也會根據自己的國情制定本國的貧困線。世界銀行在《199年世界發展報告:貧困》中公布了「1天1美元」的國際貧困線標準。到2005 年,世界銀行將這一條標準提高至每天支出 1.25 美元。

到2000年底,按當時的扶貧標準,農村貧困人口已降至3209萬人,貧困發生率下降到3.7%。但是這一標準遠低於世行「1天1美元」的國際貧困線標準,只針對這3209萬扶貧對象的話,存在範圍過窄,覆蓋人群不夠等問題。

到了2000年,國內首次出現了兩條貧困標準線並存:低收入線和貧困線。「1998年就出現了低收入線:880塊錢。按照這一標準低收入人群有1億多人口。但是正式統計並公布出來是從2000年才開始。」汪三貴解釋,當時既有低收入人口,又有貧困人口,兩類都是扶貧對象。

到2007年,貧困人口還剩下1400多萬。在這一情況下,政府在2008年將貧困線取消,原來的低收入線——1196元錢被劃為貧困線,相當於提高了貧困縣標準。

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精準扶貧

2011年,《農村扶貧開發綱要(2011—2020)》提出總體目標是,到2020年要穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房。在保留592個扶貧工作重點縣和12.8萬個貧困村的基礎上,國家又確定了14個連片特困地區。

14個片區中有630個片區縣。片區縣和扶貧重點縣多有重合,去重合之後,當前的扶貧對象實際上是:14個片區+832個貧困縣(片區縣、貧困縣在內)+12.8萬個貧困村。

2013年11月,「精準扶貧」的概念首次提出,此後成為扶貧工作的核心。

李小雲認為,經過近40年年的扶貧工作,貧困本身發生了諸多轉變:「比如從普遍性貧困轉變為集中、特殊性性貧困;從收入性貧困轉化為非收入性貧困;從絕對性貧困為主轉向以不平等和收入差距為特徵的相對性貧困;從深度性貧困逐漸轉向以轉型貧困為主,比如留守兒童就是農村轉型中出現的問題。」

2015年11月27日召開的中央扶貧開發工作會議,作出了到2020年全國所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會的承諾。

「發展到今天,扶貧的戰略和政策也應該發生轉變,首先應該把致富和扶貧分開。致富是發展問題,扶貧是社會道義問題。現在的扶貧政策把兩者混在一起,造成了所謂的『瞄準偏離』的問題。」李小雲對1℃記者表示,真正的窮人應主要依靠社會政策來實現「兩不愁、三保障」的要求,而不是經濟政策。講精準扶貧,要優先考慮防止貧困的代際傳遞問題,保障貧困家庭兒童的教育、營養和健康,解決教育、健康等社會公共服務的均等化問題。

李小雲認為,「對貧困人群來講,最核心的問題是包括醫療、養老在內的社會保障問題,但農村社會保障分散在大病救助、低保、合作醫療等項目中,社會保障的碎片化導致單項的支持力度不夠,反而降低了托底的能力。因此,精準扶貧需要在頂層設計上做調整,真正要發揮社會保障的兜底作用,實現社會公共服務的均等化是精準扶貧的基礎。」

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