食物安全戰略亟須結構性調整

■黃季焜

隨著本世紀初成為世界上主要糧食進口國，糧食安全問題又引發了國內外的廣泛關注。總體上，在制度創新、技術進步、市場改革、農業投入等因素的驅動下，過去30年，從供給、收入、營養、市場價格等方面來看，食物安全度都在不斷提高。

筆者團隊通過對未來糧食安全情況的研究，認為農產品供需將基本平衡，但結構明顯不合理。未來的糧食安全問題是飼料安全問題，而飼料安全問題是畜產品供給安全問題，即不是「誰來養活人」的問題，而是「誰來供給畜產品」或「誰來養活需要的畜禽」問題。

過去，農產品缺口主要是大豆和棉花。2010年，大豆和棉花進口額分別占農產品總進口的35%和8%。2012年，大豆進口量又比2010年增加6.4%，達到5829萬噸；同期，棉花進口量更增長62.1%，達460萬噸。與此同時，玉米、糖、食用油、奶製品和豬牛羊肉等農產品進口也顯著增長，短缺日益明顯。

研究表明，隨著居民消費結構改變，2015年至2030年，玉米進口量將從470萬噸增長至3980萬噸，自給率從97%下降到85%；大豆的進口量將繼續上升，從8170萬噸增長至1.245億萬噸，超過九成依賴進口。同時，奶製品、油料作物、糖料作物等進口適當增加。

由於大米和小麥的消費將出現穩定和下降的趨勢，大米和小麥的自給率基本能夠保持在100%左右；同時蔬菜、水果、花卉、水產品和加工食品不但能夠滿足國內需求，還將在相當長的時期內保持這些食物的凈出口國地位。但如果要保持畜產品供需的基本平衡，隨著畜產品需求的增長，飼料糧玉米和大豆進口量到2020年預計將超過國內需求量的10%和88%，的牧草進口也將顯著增長。

農產品供需平衡所呈現的變動特徵和趨勢的根源來自食物需求的增長和資源的約束，未來至少在20年內食物需求還將出現剛性的增長，而水、土等資源將是永久的剛性約束。這兩種剛性變動都是未來難以改變的趨勢。

因此，未來糧食及主要農產品供給面臨的挑戰將主要來自於小規模經營、科技創新挑戰、勞動力成本上升、水資源短缺與污染、氣候變化和城市化等方面。

當前，全球人口和土地分佈是非常不均勻的，的情況更為嚴峻，耕地面積僅佔世界耕地總面積的8%，卻需要養活全球近20%的人口，而北方屬於水資源高度風險區。如果一定要讓所有大宗農產品都自給自足，必然會以犧牲環境為代價。從某種意義上講，進口農產品相當於以虛擬形式進口耕地資源和水資源。

據估算，到2030年，凈進口農產品相當於進口「虛擬耕地」資源6.6千萬公頃，相當於2015年耕地總面積的49%；與此同時，凈進口「虛擬水」相當於2015年農業灌溉用水的30%~40%。

要緩解食物安全問題，政府必須有所為、有所不為。需要在國家食物安全的戰略上根據國家總體利益做出結構性的調整，需要把政策重點聚焦在農業生產力的提升上，同時還需要充分和有效地利用好國內外的農產品市場。

應保口糧，逐漸放開飼料糧進口，保持大豆進口，支持繼續進口油料作物、糖料作物。同時，出口相對具有比較優勢的蔬菜、水果。關鍵作物是作為飼料的玉米，如果限制玉米和大豆進口，未來必然需要大量進口畜產品；如果加大玉米和大豆進口，畜產品能基本自給。

為此，新世紀糧食安全的戰略選擇要實現五個轉變和五個目標。五個轉變包括：從「糧食安全」向「食物安全」觀念轉變，從「糧食安全」向「口糧安全」轉變，從「進口畜禽產品」向「適度進口飼料糧」轉變，從「飼料糧」向「飼料」(飼料糧+牧草)轉變，從「國家層面」向「貧困家庭」微觀營養轉變。五個主要目標是：到2020年，食物總體自給率達到95%以上，大米和小麥自給率達到100%左右，飼料玉米自給率達到85%以上，肉蛋等實現基本自給，營養安全和健康安全基本得到保障。