京津冀協同發展下的冀中南縣域城鎮化特點初探

楊安琪，清華大學建築學院博士研究所。

譚杪萌，城市規劃設計研究院城市規劃師。

近年來，在京津冀協同發展政策指引之下，河北省的縣域經濟建設在提升區域競爭力，實現可持續發展，實現均衡穩定發展等方面扮演著極其重要的角色[1]。冀中南地區有著依靠其緊鄰京津的區域地理優勢、四通八達的交通便利優勢，以及廣袤的平原土地優勢。加之京津地區提出的疏解非首都城市功能，為冀中南縣域城鎮化提供了極好的機遇和發展條件[2]。在區域內，它本應獲得最為充分而迅猛的發展，但反觀冀中南地區目前發展水平來看，人均GDP雖然較高，但城鎮化程度並不甚高。在縣域中建立高新技術園區，也沒有太大的內在發展動力。

針對此獨特的現象，本文展開了相關研究與探討。在把握京津冀協同發展的示範要求下，通過對冀中南縣域獨特的歷史、人文、產業模式等要素的研究，梳理出冀中南縣域城鎮化的發展特徵，結合該地的發展定位與需求，提出未來的發展思路和引導建議，以期能為相關的城市規劃設計工作提供有益的參考。

冀中南在京津冀地區的區域地位和發展特徵概況

冀中南地區的基本概況

冀中南所處的太行山脈以東，其主要地形由太行山區、太行山前的丘陵地區及廣闊的華北平原組成。從行政轄區角度看，冀中南地區包括河北省保定市、石家莊市、邢台市、邯鄲市、滄州市、衡水市及廊坊的一部分地帶（圖1、圖2）。冀中南地區幾乎佔據了河北省的半壁江山，土地總面積約9萬平方公里，佔據京津冀地區約40%的土地；常住人口5286萬，占整個京津冀地區約47%。此外，冀中南還是河北省人口最為稠密，經濟最為富庶的地區：在近50%面積的土地上，分佈著全省2/3的人口；在GDP方面，佔據整個京津冀地區的38%份額。

圖1 冀中南地理區位範圍

圖2 河北省分區域地形分析圖

對冀中南地區區域地位的認識

在京津冀範圍內，冀中南具有極其重要的區域地位。

首先，它是全國重要的農業生產區。在主體的功能區劃分析中，冀中南屬於黃淮海大平原內的農業主產區。在整個京津冀區域內，太行山前的城市帶分佈著包含省會石家莊、古都邯鄲、原直隸總督駐地保定等河北省最重要的城市。其次，相比起冀北的張家口、承德地區和冀東的唐山、秦皇島地區，冀中南是人口最密集的地區，山前平原地區的人口密度最高，達到冀北地區的4～10倍。此外，它還是京津冀區域的文化高地和遺存密集區域。冀中南包含華北平原傳統的太行山前文化區，這裡孕育了燦爛的燕趙文化、中山文化、河北六鎮文化等，也留下了厚重的歷史遺存。成為了河北省歷史文化特色的突出代表（圖3、圖4）。

圖3 主體功能區農產品主產區分析圖

圖4 2013年各縣人口密度分布圖

冀中南地區的發展現狀特徵

冀中南地區的發展現狀，明顯表現為第二產業發展較好。比起冀北地區和環京津地區，冀中南地區的第二產業在全省佔比份額較高。在各個縣自身的產業結構中，二產增加值比重在縣域經濟中也佔有非常重要的地位。

且該地區第二產業中製造業較為發達。除了沿太行山麓豐富的縣域多為礦產資源型，其餘山前和沿海大部分地區都是以製造業為主導的產業結構（圖5—7）。冀中南地區的特色專業化產業集群，廣泛分佈於縣級及以下單元。它們常常形成以「企業+農戶」的面域式鏈條，展開專業化生產格局。冀中南地區有數十個不同行業類型的小產業集群，幾乎每個縣都有獨具特色的製造業，且在國內具有一定的影響力。因此，該地區人均GDP水平較高。

圖5 2011年各縣二產產值比重分析圖

圖6 2013年各縣二產產值佔總產值比重分析圖

圖7 2013年各縣產業結構類型分析圖

冀中南縣域城鎮化特點淺析

鄉鎮工業發達，人口吸附力強，但農民城鎮化意願較弱，城鎮化水平較低

a.歷史上鄉鎮、村莊經濟發達，且產業根植性強

冀中南地區專業化產業集群大多具有較長的歷史淵源。冀中南鄰近京畿要地，自古以來，這裡就為京畿消費市場和城市建設供應著原料和成品，譬如頗有名氣的曲陽石雕、唐縣木刻彩繪等。目前仍然興盛不衰的安平絲網、高陽紡織、辛集皮毛、安國中藥等專業產業集群，大多始於唐宋，興於明清，盛於民國。早在100年前當地農民從事相關手工、加工業的收入就佔到了家庭凈收入的80%左右；加之北方平原地區耕地狀況較好，農閑時期長，因此農民往往為了加大凈收益，理性從事就地非農化產業經營[3]，以致鄉鎮工業蓬勃發展。

b.以鎮帶村的專業化集群活躍，人口吸附力強

冀中南地區的縣鄉村工業興盛，吸附了大量人口勞動力。從谷歌衛星圖中清晰可見，縣、鄉、村產業區的地理分佈呈團簇狀連片態勢（圖8）。縣、鄉、村之間也逐漸形成了「以大帶小」的產業集群式的配套分工態勢，如縣城會為鎮、村的特色集群配套商貿物流園、產品展覽館等。隨著近些年來的蓬勃發展，不少專業化產業集群已經具備成熟的市場影響力。這裡不僅是單純的原料地、加工生產基地，並且也是技術傳承培訓地、專業產品的一級市場中心地。冀中南地區的產品已輻射全國市場，甚至遠銷世界，市場遍及多個大洲、幾十個國家（圖9）。蓬勃的製造業發展是以冀中南地區數目龐大、成本低廉的密集勞動力為依託的。而且不少勞動者都具有一定祖上手藝的傳承，在傳統的加工製造業中，熟練的技藝能夠有效提高勞動生產率。因此這些縣鄉村工業的根植性很強，一旦離開了低成本勞動力，也就難以生存了。

圖8 冀中南安平縣村鎮產業空間布局分析圖

圖9 特色產品遠銷世界各地

c.村莊密集連綿，規模甚大，拆遷改造成本較高

冀中南地區地處平原，建設條件良好且土地充裕，因此村莊面積較大。與山區用地局促、村莊分散規模小的地區相比，冀中南地區的單個村莊往往就能達到數千人口，規模近乎於城鎮。這種頗具規模的村莊阡陌連綿，房舍林立，動遷成本往往很高。因此將人們集中向城市遷居的思路，實施難度很大。

城鎮化發展模式粗獷，城鎮發育呈低端扁平化

a.城鎮發育模式存在低端的同質化、扁平化特徵

冀中南的城鎮發育模式，表現為大中城市生長較弱，縣城和小城市發展稍好。在京津兩個超大城市的輻射和吸引下，河北省域內大多數大中型城市皆發育不足，城市人口規模和經濟總量相對增長較緩。加之該地區所處平原地帶，農業生產和工業開發的用地條件好。與冀中南地區的大中城市相比，縣、鎮、鄉、村的經濟反而較為活躍，縣及縣以下行政單元的人口比重、經濟比重皆較大中城市略勝一籌。

b.城鎮發育水平相較成熟地區，呈現低端扁平化

同時，我們應當認識到，與沿海地區長三角、珠三角等較為成熟城市群相比，冀中南地區內小城鎮的經濟發展與城鎮化水平又有較大差距（圖10、圖11）。顯現出「小城鎮弱於長三角、珠三角，大中城市差距更大」的態勢。因此，冀中南城鎮化的發展特徵呈現一種低端扁平化特徵。

圖10 2003～2013年地級市市轄區GDP佔全省的比重分析圖

圖11 京津冀、長三角不同等級城鎮人口規模分佈比較圖

工業發展粗放，環境風險較大

a.村鎮產業低、小、散特徵突出，產業集群利潤低

村鎮企業雖然活躍，但由於分佈地域較散，企業規模較小，科技含量較低，整體效益不高，產業升級較為困難[4]。從統計數據來看，雖然這些企業在產品市場佔有份額較高[5]，但由於科技含量低，同質化競爭激烈，其利潤率卻很低，且呈不斷下降的趨勢。譬如冀中南地區著名的衡水安平絲網產業，是該縣的支柱產業。但由於該產業科技含量不高，價格一直處於較低水平。德國進口的不鏽鋼網價格是安平的6～10倍以上。

b.土地利用粗獷，違法佔地現象突出

冀中南地區的農村已經成為違章違規用地的「重災區」。其中，村鎮產業用地是違法佔地現象主體。由於工業下沉鄉鎮大多分佈於城市規劃區範圍之外，土地脫離有關部門的監管，且缺乏合法的土地供應渠道。各個村集體從牟利角度出發，沿村邊、路邊的零散佔地，見縫插針，無序蔓延。土地的產出效率低下，也影響了集中環保設施的規劃和配置。

c.村莊採暖和村鎮產業嚴重污染環境，治理難度大

冀中南地區內的山前城鎮帶，是人口最為密集的地區。這一地區受太行山自然地理條件的影響，污染擴散條件很差。春夏的東南季風帶著污染物止步於太行山前，污染物在大氣中盤旋沉降；秋冬的西北季風又受到山脈的阻隔，無法帶走大氣中的污染。因此這一地區極其容易形成嚴重的霧霾天氣。

星羅棋布的村鎮工業大多缺乏環保設施，為了降低生產成本，它們採用高污染能源進行生產。傳統的皮革、紡織印染、五金加工等產業對大氣和水體皆有嚴重污染（圖12）。村莊人口密集，冬季採暖需求旺盛。在缺乏監管與補貼的情況下，居民儘可能壓低採暖成本，普遍採用燃燒劣質煤、木柴、秸稈甚至廢舊輪胎等進行取暖，造成很大的空氣污染，據國家環保部統計，在2014年全國空氣質量相對較差的城市中，冀中南佔據6個，這裡已成為全國空氣質量最差的地區（圖13）。

圖12 央視曝光冀中南某縣皮革產業地下水污事件

圖13 冀中南已經成為全國空氣污染最嚴重的區域

居民就業呈高機動化支撐下的城鄉雙棲、工農兼業的特點

a.城鄉雙棲

據統計，河北省的機動車保有量名列全國前列。公路的網路化，促進了人口在區域內的快速流動。這就為冀中南地區鄉村居民進城務工提供了便捷通勤的保證，也使得居民的出行半徑大大增加（圖14）。

圖14 2014年全國分省機動車保有量數據統計圖

根據該地區的村民調查可知，河北地區農民就業當日通勤的比例為60%～90%[6]。同時，近年來，在京津房價飆升的帶動下，冀中南地區城鎮商品住宅的價格不斷攀升。在高機動化的支撐和高房價的壓迫下，居民更加傾向於一邊享有產業集聚地工作的機會，一邊享有在自有房屋居住的低成本生活。由此就形成了該地區就業地和居住地分離、城鄉雙棲的生活方式。

b.工農兼業

在冀中南縣域地區，很多農村人口事實上無論是勞動要素屬性還是地域要素屬性方面都已經實現了城市化[6]。然而由於城市生活能力等因素，還停留在鄉村居住。冀中南地區的山前平原農業帶一直是傳統農業地區，相比起沿海地區鹽鹼化的土地，這裡土地肥沃，農業生產條件較好，土地耕作產出效率高，農業生產收入較好，將大量勞動力吸附在土地上從事第一產業。同時，縣域內的村鎮工業發達，就業機會較多，農民在農閑時可以就近務工，通過非農性工作所得的工資性收入補貼生活。因此，冀中南地區的域外流動人數較少，多表現為農民亦工亦農的兼業模式，以及就地城鎮化的發展模式。

貧困縣居多，貧困現象嚴重，城鎮化的扶貧任務艱巨

河北省39個國家級扶貧重點縣中，就有23個位於冀中南地區。冀中南涵蓋的兩大貧困地區，其一是太行山區屬燕山太行山集中連片特困地區，另一個是沿黃河故道的黑龍港貧困帶。據統計，燕山太行山的貧困帶及沿黑龍港貧困地區農民純收入只有全省平均水平的56.7%和60.2%，兩地區人均儲蓄不足全省平均水平的一半，貧困程度非常深（圖15）。

圖15 黑龍港、燕太地區農民純收入及儲蓄分析圖

京津冀協同發展下冀中南縣域城鎮化發展策略及引導建議

京津冀協同發展對冀中南地區帶來的示範性要求

國家發改委編製的《京津冀協同發展規劃綱要》中提出，在京津冀協同發展的趨勢之下，京津冀區域的總體定位為以首都為核心的世界級城市群，同時在區域中建立全國創新驅動經濟增長新引擎和生態修復環境改善示範區。

而在《京津冀產業協同發展規劃》中也對河北省做出了相應的規劃安排。河北省應承接產業轉移與科技轉化。積極發展現代農業和優勢產業，工業向著現代製造、現代服務和戰略新興產業發展轉型。建設成為全國新興工業化基地和產業轉型示範區；成為京津冀新型城鎮化與城鄉統籌示範區；成為京津冀綠色生態轉型支撐區和示範區。

冀中南地區既是河北省最重要的農業、工業聚集區，也是京津冀環境污染的主要來源之一。因此根據此要求部署，冀中南應主動承擔作為新型產業轉型的示範區，以及京津冀綠色生態轉型示範區的重要角色。並成為保障京津冀地區生態環境的重要力量。

冀中南縣域城鎮化的發展策略

a.未來的城鎮化建設須引導人口向

縣城及重點村鎮聚集，引導產業向園區適度集聚冀中南縣域地區在未來的城鎮化建設中，應謹遵《河北省新型城鎮化和城鄉統籌示範區規劃》中提出的「三集中」原則，即「人口向縣城、村鎮集中、工業向園區集中、農村土地向農業產業園和集體經營集中」。

（1）引導人口向縣城、重點鎮適度集中。冀中南地區應引導村鎮產業逐步向縣級產業園區集中，集約使用土地。從產業介入和政策引導兩方面入手，打破行政層級的管理模式，對自發形成的工業產業加以疏導和管理；另外，加大縣城、重點鎮公共服務設施投入，增強人口吸引力。

（2）加強縣域產業聯動京津，承接京津兩地科技成果投產轉化，促進傳統產業升級提質。冀中南地區宜充分調動各方面推進協同發展的積極性，防止擴大發展差距，著力提升村鎮產業的科技含量，有效提升區域綜合競爭力。

對於已經形成特色產業集聚，若具有未來發展機會的區域，應予以土地及資金支持。建議依託現有產業集聚設置微型園區試點[7]，探索利益共享、責任共擔的發展體制；建立專業化產業集群以北京、天津兩市創新資源的對接，促進資源整合和產業技術升級。

b.加強基層產業引導及環境治理，大力推動可持續發展和綠色能源經濟

（1）引導平原地區村莊土地流轉，推進農業產業化和農業現代化，提高土地產出效率。加強村莊小散企業治理，堅決關停「雙高」低端小散企業。在京津冀的縣域經濟發展中，部分鄉鎮具有相當的產業活力。應當認識到，鄉鎮經濟的發展雖缺乏規範性，環境污染問題突出，但在解決區域農民就業、提高農村生活水平、避免域外流動經濟帶來的社會負面效應等方面，也具有一定正面的意義。

（2）引領消費，用服務帶動經濟，努力構建功能互補的新型城鄉關係。鄉村地區將是文化、價值回歸的重要載體，具備與城市共同構建特色功能體系的能力，具體包括依託鄉村地區的特色文化體驗、特色金融服務、休閑消費等空間功能。

（3）推進小城鎮能源結構轉型，促進清潔能源發展。縣域政府應推進「煤改氣」工程，落實集中供暖，補貼公交等舉措，提升該區域小城鎮的公共基礎設施水平。此外，相關機構可適度補貼農村取暖，加強太陽能、生物質能等清潔能源設施建設。

c.利用差異化策略來帶動農民扶貧增收

（1）針對燕太山區，增大集中移民，建設特色美麗山村。結合生態移民、危房改造、空心村整治等先進理念，燕太山區貧困地區應推動山區人口向交通、水源和用地條件好的縣城遷移。深度發掘太行山區豐富的歷史文化資源，並加以創新性利用，譬如開發文化旅遊產品，做強特色林果業，發展山村採摘旅遊等。完善市政交通設施，利用豐富的交通資源，使冀中南地區直通京津旅遊市場，大力發展特色村莊消費經濟。

（2）針對黑龍港地區，加強特色產業扶持，保障精準扶貧。以黑龍港地區的農業為基礎，延伸相關副產品產業鏈，發展特色農業，以促進農民增收。在冀中南村鎮地區發展中，應突出勞動力優勢，適度發展勞動密集型產業，盡量增加農民的工資性收入。政府層面應加強土地流轉管控，推進規模化經營，提高企業的勞動生產效率，促進互聯網平台深入農村經濟發展之中。

冀中南縣域城鎮化的引導建議

a.產業規劃部門應積極引導和構建產業信息化平台

相關部門應重點針對縣城和村鎮進行城鎮化引導，力圖通過服務，促進資源整合和產業全面升級，促進農業的現代化和工業的集約化。積極引進活力較強的民間資本，進入基礎設施建設，結合專業化程度較高科技推動產業轉化升級。

在京津冀協同發展的背景下，冀中南地區構建產業信息化平台的抓手為：

（1）創建京津冀重點產業協同創新的示範試點，打造一批優勢產業創新集群。

（2）對各類特色產業實行分類引導，推動製造業集群的多元成長。

（3）加強區域內的創新網路建設，建立京津冀區域協同的產業發展平台及創新服務體系。

b.規劃和建設部門應通過調配空間

結構和空間供給，增強對鄉鎮基礎設施和公共服務的保障在規劃和建設部門的引導之下，冀中南地區未來應逐步做到「引導產業入園，發展規模經濟，推動能源轉型，資源循環利用、環境污染防治，削減環境生態的外部負效應」；同時建立一批協同創新的示範園區，實現地區創新資源、政策和利益共享。

例如高陽紡織企業結合本地生產和技術升級需求，投資41億建設全省各縣中處理技術最先進、處理規模最大的污水處理廠。伴隨著該污水廠的開辦，整個企業流水線也擁有了更好的水質，進而得到了更優化的產品，以及水處理和紡織產品的雙高利潤。該企業由此建立起了生產和污染防治相結合的良性循環。此後，高陽紡織企業依託污水處理廠的建設，由點及面，進一步形成了規模化循環經濟產業園。同時也加速推進了本地紡織企業集群生產方式的整體優化。

c.基層地方政府應通過重點產業扶持、精準扶貧、社會保障等方式，努力帶動農民扶貧增收

以黑龍港地區的邢台威縣為例，該縣長期為國家貧困縣。近年來，在國家貧困縣縣級改革綜合試點的推動下，有「冀南棉海」之稱的威縣土布紡織創意產業，逐漸探索出一條獨特的發展之路，數萬名紡織農戶，累計創造出價值億元規模的產業。

從該產業的發展經驗中可看出，針對冀中南地區不同鄉鎮的不同特色產業，若將文化創意設計融入當地特色產品之中，實行標準化生產、質量控制把關；將農戶與產業園區空間相結合；利用文化價值拓寬產業鏈條，則是改善貧困縣境遇的一條可行之路。也能進而從根本上解決該地在城鎮化發展方面所出現的問題（表1）。

表1 主要貧困縣農業及旅遊資源表

結語

區域一體化將會引發空間結構和城鄉發展職能帶來的劇烈變化。作為傳統京畿輔地的冀中南地區，其在當下所扮演的區域發展職能，也應有全新的闡釋。本文通過對冀中南縣域地區發展特徵的分析，提出有關城鎮化建設發展的若干策略，希望能為以後的規劃建設工作起到借鑒作用。

（1）未來的城鎮化建設，應遵循國家及省級相關規劃的要求，加強規劃管控力度，逐步引導人口向鄉鎮聚集，引導產業向園區適度集聚。以促進城鄉統籌發展，並著力於建設新型城鎮化的示範標杆。

（2）加強對基層產業的引導及對產業排污的治理，大力推動可持續性工農業發展和綠色經濟。其中，產業規劃部門應積極引導和構建產業信息化平台，通過服務來推動產業模式升級；規劃和建設部門應通過一定的鄉鎮空間供給和空間結構的調整，增強對鄉鎮基礎設施和公共服務的保障。

（3）有關地方政府應利用差異化策略，通過重點扶持、產業扶持、社會保障、精準扶貧等措施，努力帶動農民扶貧增收，以期從根本上解決當地縣域城鎮化發展不均衡的現狀問題。

參考文獻

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