公共法律服務為了誰？

十八大報告提供政策指引

傳統的基本公共法律服務，是由政府司法行政機關主導提供的，主要內容包括法律宣傳、法律援助、人民調解、公證、司法鑒定、刑釋解教人員安置幫扶等等，實質上是國家司法行政機關的法務管理，隨著時代的發展，其服務性已難以滿足全社會對公共法律服務的需求。

到底什麼是現在的基本公共法律服務呢？就是著眼於滿足人民群眾日益增長的公共法律服務需求的基本公共服務，它是政府主導下，向全社會提供的非競爭、不排他的制度性公共產品。基本公共法律服務體系就是基本公共法律產品以及服務制度和服務系統的總和。

公共法律服務理論的形成，是近現代西方資本主義國家法治文明進步的重大成果。

二十世紀以來，以英國、美國為代表的現代西方法治國家，隨著法治政府職能強化，法治社會日漸成熟，現代公共法律服務理論體系開始創立形成，並應用於法治實踐。

19世紀後半葉德國著名財政學家阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）主張政府應該承擔起公共服務的主要職責。他強調公共支出具有生產性，並初步提出了公共服務的概念。瓦格納主要著眼於市場活動在公共服務方面的失靈和外部性的缺陷，強烈主張政府應該承擔起公共服務的主要職責，主要途徑就是增加政府在公共服務方面的財政投入，進而不斷改善公共服務水平，切實解決人們在公共服務需求方面不斷增加的趨勢，保障人們的基本權利，進而建立「社會國家」。

該兩位學者將公共服務的提供上升到國家主權、國家建設層面，尤其後者更是將公共服務的提供與否看作是一個政權得以存在與否的關鍵。這種論述充分說明了公共服務提供的重要性。毫無疑問，處於那一歷史時期的學者還是主張公共服務由政府來提供，內容涉及廣泛，國防、外交、國內社會治安、司法等等。

公共法律服務實踐肇始於清末民初，當時只是一些早期法治思想的啟蒙和極少法律知識普及，由政府提供的公共法律服務還談不上。

新成立以後，特別是改革開放以來，隨著依法治國方略的推進和社會主義法治體系的建立，由政府提供的法律服務內容豐富，形式多樣，效果明顯。黨的十八大報告關於依法治國、保障社會公平正義、加強和創新社會管理、基本公共服務均等化、建設服務型政府、維護群眾權益機制等方面的相關論述，為構建公共法律服務體系提供了政策指引。

司法部發出動員令

7月16日，全國司法廳（局）長座談會在黑龍江省哈爾濱召開，司法部部長張軍在會上說，要把「互聯網+」這樣的現代信息技術用上，建設一個統一的法律服務網路平台，老百姓遇到了法律事務方面的問題都可以到這個平台來尋求幫助，讓人民群眾、各類社會主體在需要時都能獲得普惠、精準、及時和有效的公共法律服務。

如果用數字來體現本次會議的精華的話，可以更清楚地了解實現公共法律服務的現實路徑——目前，已出台實施的86個司法行政改革文件中，已落實47項，其餘39項還在持續推進落實中。

一綱多目，即考慮把黨和國家司法行政工作這個「綱」，以公共法律服務體系建設總攬起來；把司法行政統籌、涉及的各類公共法律服務作為「目」，協調綜合發力，創新深化做好各項公共法律服務工作，做到綱舉目張。

「一站式」服務，即各地建設公共法律服務中心，要以群眾需求為導向，發揮面向社會、可選擇、市場化、公益性等特點和優勢，為群眾提供「一站式」服務。

三大公共法律服務平台，即目前，司法部正在研究起草關於推進公共法律服務平台建設的意見，定位：法律事務諮詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權、法律服務指引和提供。三大平台：公共法律服務實體平台、「12348」公共法律服務熱線平台和公共法律服務網路平台等。

一張網，即利用現代信息技術，充分運用「互聯網+」、微信等現代信息技術，建設成本少、落地效果好。建設統一的法律服務網路平台，按照一定的條件和標準，確定一批律所、公證處、司法鑒定機構、法律援助中心等實體法律服務機構入場作為服務提供主體。

司法部門工作人員和專業律師等為居民講解法律維權知識，指導居民通過互聯網了解「12348」司法服務平台。

一個司法行政（法律服務）案例庫，即司法行政（法律服務）案例庫是一項涉及司法行政長遠的系統性戰略工程，司法部正在研究準備拿出統一規範。

張軍表示，一方面，人民群眾在物質文化需求總體得到滿足的基礎上，追求公平正義、參與社會管理、獲得被尊重感、安全感、歸屬感、成就感等精神心理需求和政治訴求日益增長，有時、在有些方面還會顯得較為強烈。另一方面全社會逐步樹立和增強的法治觀念、權利意識，促進黨和政府、企事業單位和其他社會組織越來越自覺地依法執政、依法行政、依法辦事，這在同時也催生了更深、更廣、更高水平的法律服務需求。

「依法治國」理念開始落地

「建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系。」黨的十八屆四中全會公報，對法律公共服務體系建設的論述引人注目。

「四中全會公報在許多民生問題上提出了極具操作性的目標，這是法治建設的重要基礎。」國家行政學院教授竹立家表示，與三中全會決定中「健全司法救助體系，完善法律援助制度」的表述相比，四中全會公報強調「覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系」是對三中全會改革要求的進一步展開，可以看出中央讓依法治國方略真正落到實處的決心。

人民權益靠法律保障，法律的權威源自人民的真誠信仰。然而在現實生活中，因法律資源分佈不均而導致的「找律師難」、因法律服務渠道不完善而造成的「訴訟難」、因法律援助體系不到位而形成的「賠償難」等問題依然普遍存在。竹立家指出，上述問題的存在削弱了群眾對依靠法律維權的信心，是影響社會和諧穩定的因素。

湖南省郴州市蘇仙區打造「半小時」法律援助服務圈。

2014年2月，司法部印發《關於推進公共法律服務體系建設的意見》，就健全公共法律服務網路，拓展公共法律服務領域、整合公共法律服務資源等問題作出部署。構建「半小時」法律服務圈、建設鄉鎮法庭、推行鄉村法律顧問制度……專家表示，四中全會為各地正在積極探索的法律公共服務實踐樹立了方向。

「四中全會公報提出了推進公共法律服務體系建設的兩個關鍵點：一是要擴大覆蓋面，二是要強化公共法律服務。」社科院法學研究所研究員周漢華說，改革開放至今，的公共法律服務覆蓋範圍從僅限於請不起律師的犯罪嫌疑人，擴展到如今需要法律服務的低收入人群。而隨著國家財力的不斷增強，讓法律服務惠及更廣大的人民群眾，也成為法治的題中之意。

張軍在座談會上指出，司法行政機關推進公共法律服務體系建設，就是堅持問題導向，建設覆蓋城鄉社區、滿足各領域各層次需求、體現公平正義價值追求的公共法律服務體系，創新公共法律服務供給體制機制，使經濟社會快速發展帶來的社會問題，由此產生的社會矛盾，引發的相對不公平、非正義，以及人民群眾遇到的自身法律問題，都能在社會主義法治框架下獲得解決，讓人民群眾、各類社會主體在需要時都能獲得普惠、精準、及時和有效的公共法律服務。

目前，司法部正在研究起草關於推進公共法律服務平台建設的意見，基本想法是立足「法律事務諮詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權、法律服務指引和提供」的平台建設定位，構建公共法律服務實體平台、「12348」公共法律服務熱線平台和公共法律服務網路平台等三大平台。

優質法律服務資源逐漸向基層傾斜

公共法律服務體系的建設對於促進城鄉經濟社會的發展、維護人民群眾的基本合法權益、推動社會的管理創新，以及化解社會糾紛與矛盾，減少群體性事件與上訪事件，維護社會穩定都具有不可替代的作用。

首先體現在可以保障群眾的合法權益。權益保障是最大的民生問題，構建城鄉公共法律服務體系的主要任務之一就是維護人民群眾的合法權益。隨著城鄉公共法律服務體系建設的推進，大量優質法律服務資源逐漸向農村、向基層傾斜，對村（居）的五保戶、低保對象、殘疾人、老年人、未成年人、農民工等重點對象和城鄉地區發生的土地承包經營權、相鄰權宅基地使用權糾紛，偽劣農藥、種子、化肥坑農事件，環境污染造成的種植、養殖業損害以及家庭暴力等涉及民生的重點事項，積極開展法律服務和法律援助，能有效地維護人民群眾合法權益，在取得良好社會效益的同時，最大程度上保障、改善群眾的民生問題。

其次有利於推進社會管理創新。各級政府和基層組織通過公共法律服務體系的有效服務，更加註重依法行政、依法管理，更加註重對政府重大決策、重要文件的合法性審查，更加重視法治形式創建工作，促使各項社會管理創新措施在國家法律法規的框架內有序推進。

按照江蘇的經驗來看，在其2011年全省村級組織換屆選舉活動中，全省廣大法律服務供著者按照省廳的統一部署，在當地黨委、政府的領導下，成立村級換屆選舉法律服務團隊955個，共為23755個行政村的兩委換屆提供法律幫助，協助審查、修訂、完善選舉規則2938件，受邀見證、監督選舉3980場，提供法律諮詢23萬餘人次，得到了各級黨委政府的充分肯定和基層幹部群眾的好評。司法行政工作「點多、面廣、線長、人少」的狀況在基層非常明顯，被形象地稱為「上面千條線，下面一根針」。

面對這種情況杭州市司法局創新社會管理模式：構建「網格化」管理模式，結合餘杭區開展「網格化管理，片組戶聯繫、組團式服務」社會管理創舉，以「一所兩定三進四體系」思路，化針為網構建司法行政工作網格化管理新模式。具體是以司法所為主體，定人員、定職責、整合黨員幹部、法律專業人員、各類志願者三支隊伍進網格，整合法律服務、人民調解、法律宣傳、矯正幫教四大管理服務體系，通過司法所穿針引線聯網，建立司法行政「網格化管理，組團式服務」新模式。2013年，深化村、社區司法行政工作室建設，健全三級網路組織。

現實困難帶來了巨大挑戰

早在2012年，國務院就印發《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》，定義了基本公共服務範圍：即包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。《規劃》也分別將基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務等9種公共服務類型單章列出加以說明，但是，公共法律服務未被納入其中。這就意味著對於公共法律服務體系建設，各地都在「摸著石頭過河」，邊探索邊實踐邊推進。

採訪中一位基層司法行政工作者告訴記者，公共法律服務體系自2015年在他們這裡運行一年多來，仍然存在一些問題：

一是機制未能得到有效發揮。缺乏對公共法律服務體系建設的統一規劃部署，缺乏法律服務資源整合互促前瞻性，信息反饋機制不健全。

二是專業素質人才隊伍不足。市、區中心缺乏專業人員，難以實現窗口一站式綜合接待。司法所工作站隊伍專業素養參差不齊，日常工作繁瑣，社區服務點基本依靠每周一次社區律師值班，難以滿足群眾需求。

三是信息化建設水平較低。目前一些基層公共法律服務體系建設中基本沒有涉及信息化運用，仍然基於傳統司法行政工作模式開展工作。信息化建設經費不足，技術人才儲備力量薄弱。

由於經濟發展水平、國民收入分配狀況、公共法律服務屬性定位等因素影響，各省公共法律服務在政府投入、均等程度等方面仍存在明顯不足。

以廣東省為例，據初步統計，廣東省2014年平均公共法律服務的政府投入約3.1億元，其中，法治宣傳教育服務年投入約6千萬元，人均不到0.6元；法律顧問服務年投入約9千萬元，人均不到0.9元；人民調解服務年投入約8千萬元，人均不到0.8元；法律援助服務年投入約6千萬元，人均約1元（按5600萬人計算）；安置幫教服務年投入約8百萬元，人均約54元（按15萬人計算）；社區矯正服務年投入約1千萬元，人均約286元（按3.5萬人計算）。

由此可見，廣東作為發達地區尚且如此，欠發達地區可想而知。

還有專家指出，目前公共法律服務體系還存在提供主體和供給方式比較單一的問題。

長期以來，受限於傳統社會管理理論和實踐，公共服務責任主體和服務提供主體混同，公共法律服務的提供主體（不是指責任主體）以國家機關（主要是司法行政機關）和國家工作人員（主要是司法行政工作者）為主，供給方式以政府直接服務為主。社會法律服務機構和社會法律服務工作者以及其他與法治領域相關的社會力量，作為公共法律服務的潛在提供（承接）主體，只承接了小規模的公共法律服務，還未能普遍以政府購買服務、志願服務等供給方式實現大規模承接。

提供主體和供給方式的單一化，不符合現代社會治理創新的發展趨勢，導致服務人力資源很難有效整合調動，服務規模、質量和效益很難有效提高。

同時，公共法律服務體系管理運行的體制機制有待完善。公共法律服務體系建設目前正處於探索起步階段，從宏觀上看，公共法律服務理論保障機制、組織保障機制、政策保障機制、經費保障機制、法律服務人才資源的培育機制、服務資源配置機制、政府購買服務機制、志願服務機制、聯動協調機制、監督激勵機制、績效評價機制都正在探索建立中，遠未完善；從微觀上看，保障公共法律服務正常運行的制度和標準非常欠缺，標準化體系遠未形成，需要長期的持續努力加以建立完善。

下一步怎麼辦？

公共法律服務不能完全等同於法律援助，不應理解為無償的法律幫助。公共法律服務是針對公民的基本法律需求，包括律師、公證、司法鑒定等多個方面的法律服務，可以通過政府購買提供給困難群眾，也可以由政府搭建服務平台，讓群眾自行購買服務。若不將公共法律服務與法律援助明確區分，那麼公共法律服務難免與法律援助有所雷同，則公共法律服務建設最終可能淪為疊床架屋之舉。

對照國內外成熟經驗，針對現階段構建公共法律服務實踐中存在的問題，根據公共法律服務的理論屬性要求，廣東司法警官職業學院教授於耀華認為，首先應當建立和完善公共法律服務績效評價機制，堅持以績效為導向，以群眾滿意為目標，以科學評價為依據，制定和優化評價內容、標準、程序和辦法。適時根據社會公眾的基本法律需求變化、公共法律服務的發展要求和全省經濟社會發展情況，動態調整公共法律服務的目標任務和標準，完善評價指標體系。探索績效評價結果公開的路徑和機制，自覺接受各方面的監督，提高評價的社會公信力。

其次加強公共法律服務的管理運行，重點是要落實組織保障、政策保障、經費保障機制，推進公共法律服務的規範化、標準化。爭取黨委政府出台政策文件，司法行政機關與相關部門聯合出台配套文件，將構建公共法律服務體系納入各地經濟社會發展總體規劃和基本公共服務均等化範疇，作為法治建設、基本公共服務、社會治理和為民辦實事的重要組成部分。落實經費保障。提供公共法律服務是政府的責任，政府購買服務應作為公共法律服務的主要保障方式，同時輔之以法律服務提供主體承擔社會責任、開展公益服務等方式。

要著眼於「公共」實現均等化。公共法律服務具有公益性、均等性、普惠性、便利性等特點，但不能因為免費而廉價，因此需要政府部門負擔起公共法律服務體系建設的主體責任。以保證公共法律服務的覆蓋面和服務質量。

要注重「法律」突出專業性。從根本上平衡法律服務資源，尤其是要使基層擁有足夠多的法律服務主體資源，就必須擴大法律服務主體資源隊伍規模，增加總量供給，平衡區域資源分配，尤其是基層、社區（村）的法律服務主體資源配給。

還要注意「服務」體現多樣化。面對全球化時代新的傳播技術和新媒介引起的種種挑戰，公共法律服務體系建設同樣不可能脫離互聯網孤立發展。除了法律諮詢、法律援助、法治宣傳、法律服務等傳統的服務方式外，司法行政機構更應該加強公共法律服務網路平台建設，充分運用互聯網雲端大數據環境和移動互聯網技術，建立「指尖上」+「面對面」的服務模式，將基層法律服務組織建設與網路平台服務建設同步推進，實現信息化公共法律服務平台體系技術性整合。

公共法律服務體系建設，作為保障經濟社會健康持續發展的重要方面，是一個異常複雜的系統工程，必須有完善的制度設計為支撐。依法依規打造配套的質量評價機制、監督機制、失信懲戒機制,推行崗位責任制、服務承諾制、首問負責制、限時辦結制、服務公開制等相關體制,將各方法律服務資源有效整合，保證法律服務分層管理、規範運轉，確保公共法律服務協調發展。

本期主編丨王 鐔

編輯丨白易凡

審核丨阮 瑩

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