民間投資園區配電網建設的PPP模式探討

北京中建政研信息諮詢中心總經理 楊賀龍

PPP模式投資建設園區配電網的可行性。

園區經濟是開發區經濟發展的高級階段，是微觀尺度的區域經濟的現代形式，是一種新型的地域經濟綜合體。當前，按照新園區、新概念、新環境、新創意的原則建設的各類經濟園區，正在成為區域經濟核心競爭力建設的亮點和熱點。究其根源如下：

1. 當前經濟發展需要新的環境，既要避免原有硬體環境建設不規範、不健全，以及老化帶來的不便，也要避免受原有社會環境、政務環境和人文環境的束縛，許多地方在多方倡導轉變政府職能建立服務型政務機制、樹立全社會親商觀念而往往取得不了實效的情況下，不得不開闢新的區域或空間，建立規範的政務、經濟運行機制。

2. 當前經濟發展越來越具有理念經濟、人文經濟的特徵，創意和策劃對經濟的作用日益明顯，經濟個性化趨勢加強，為區別於原有經濟機制和體系，新型創意經濟必然尋求新的空間，通過資源的優化配置，實現經濟的增長。

3. 隨著經濟全球化、知識化和集團化趨勢的加強，規模效益和集約化效益成為產業增長的新的利潤源，各類大型專業經濟園區、產業協作園區應運而生。

4. 目前經濟結構戰略性調整正處在布局結構重大調整過程中，企業資產重組和規模擴張，以及經濟區位的重新選擇，催生了一批新型的經濟園區。

5. 開發區經濟正在進入轉型時期，整體向現代化、高品位、功能化演進，傳統的政策型、扶持型開發區正在向題材型、創新型、專業型轉變，衍生大批主題型經濟園區。隨著各地不同級別經濟開發區的建設，許多採取園區複合型式，在區內設立不同創意的經濟園，形成不同的經濟分工和競爭能力結構。

1、園區配售電市場潛力巨大。

從各地園區經濟發展狀況來看，園區經濟大致可以分為以下幾類：一是以創新為主題的園區，如創新園（基地），研發基地。二是以招商為主題的園區。三是以資產重組和規模化為主題的園區，這類專業經濟園區和企業集團園區是當前經濟結構調整中實現企業組織結構、布局結構、生產結構優化的重要手段。四是以構建生態經濟為主題的生態經濟園區，如可持續型經濟園區。五是以營造創業熱點為主題的園區，如創業樂園。六是以外貿加工為主題的園區，如出口加工園區。七是以科技教育產業化、現代化為主題的園區，如大學城等。

約80%的工業GDP是近30年來在城市周邊發展起來的各類園區中實現的，現有近200個國家級開發區，近1500個省級的各類開發區，有經濟價值的開發區超過1萬個，這些都將有可能作為發展配網投資對象。此外在園區內投資建設配電網，工程量和技術難度相對於大電網建設要小很多，這其中的市場潛力巨大。

2、園區配網投資高度契合PPP模式適用範圍

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第二條規定了PPP模式適用於「能源」領域。從政策文件層面看，國家發展改革委《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）指出「PPP模式主要適用於政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目（包括供電等市政設施）」；財政部《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號）對適用PPP模式的項目做了特徵描述，其第六條規定：投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜採用政府和社會資本合作模式。《關於在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》進一步明確將「供電/城市配電網建設改造等項目」列入PPP實施範圍。

從目前實踐來看，放開的配電網投資項目是具有良好投資回報的優質項目。例如，重慶地區選擇的是支柱產業和戰略新興產業的重點項目聚集區（如兩江新區、長壽經開區、萬州經開區等），這些項目選擇PPP方式並不會不合理的增加財政的負擔，這也符合財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)關於推廣PPP模式的目的所在。

3、財政補貼與合理商業模式的結合決定了園區配電網PPP的落地

對於配電網PPP項目，《關於在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》僅提出「農村電網改造升級」屬於財政傾斜項目，對於城市電網PPP補貼政策未予明確。「電力要先行」這意味著電力發展要一定程度上優先於社會經濟發展；對於配電網建設而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮化起步階段（尚未形成基礎負荷之時），配電網就需要投資建設；投資人需要忍受幾年甚至是更長時間的低投資回報。因此，投資人在簽署協議時往往需要對財政補貼（保底電量）作出合同約定，需要政府給予財政補貼。財政扶著配電網走多久、多遠，都有待於各具體項目協商確定。

《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）明確提出：「將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，並向本級人大或其常委會報告」，因此，投資人可以用合同方式將項目運營補貼納入財政預算作為政府方的義務。

實際上，作為具有壟斷性的公用事業，國家對配網價格（輸配電價）改革的總體思路是嚴格監管壟斷企業的收益，採取「准許成本+准許收益」價格監管模式。其中，准許收益是吸引社會資本投資的重要因素（當然，應鼓勵投資人通過創新商業模式，提供增值服務的方式獲取綜合性收益）。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會資本，破除配網投資領域目前電網公司一家獨大的局面。

1、總體思路：建立「一站式購買服務」模式，引進社會資本方企業來統籌規劃和運作，形成「融資、投資、設計、建設、運營、移交」的全鏈條服務，以最終績效考核方式支付用電服務費，實現社會資本方的回報。

2、運作模式：推行全產業鏈一體化模式，從前端規劃、方案評審到設計、報建、採購、施工、運營、檢修、維護所有環節的一體化運作。由專業服務企業通過政府採購方式進入，不僅負責整體項目運作和用電服務提供，同時，前端做好與園區管委會、供電公司、購電發電側之間的關聯，後端做好與金融機構、建設單位、設計團隊、電力維護與檢修隊伍等之間的關聯。

3、盈利模式：確立以購買服務的「可用性+績效付費」為核心的盈利模式，以不增加入園企業用電成本和園區管委會支出責任為出發點。進駐園區企業以原有電價或協議電價來支付電費（有些園區為了招商引資，可能會有優惠電價），基礎設施和固定資產投資回報部分通過管委會所代表的政府來解決和承擔，通過PPP模式將政府支出責任部分納入中長期財政預算，建立「使用者付費+可行性缺口補貼」的回報機制。引導建設投資方從過去的單一業務型向綜合服務型轉變，保障安全供電、提升服務質量。

4、增值路徑：創新模式，以用電服務採購+自主創新服務方式實現投資增值。具體來說，可探討以「使用者付費+政府可行性缺口補貼」之外的「節能獎勵+資源補償」等模式。譬如，針對路燈改造、節能改造等方面可能有的國家獎勵、補貼，包括以傳統合同能源方式所獲得的獎勵分成，可以全額補給投資方或與政府分成；又或者通過充電樁、停車場等項目特許經營的方式進行資源補償。

5、創新型模式應用的優勢：在園區配售電領域，以PPP模式應用為契機，推進融投資、規劃、設計、建設、運維一體化，是能真正實現「物有所值」的一種創新模式：

1）PPP模式的應用，既符合現階段政府的產業投資方向和政策，又能通過把政府支出責任部分列入中長期財政預算的方式，協助投資方吸引金融機構進行投資，減緩政府財政壓力，促進園區建設和經濟發展。

2）一體化模式的應用，既能通過「購買服務」方式來提升綜合用電服務水平，促進投資方提供「又好又優」的綜合一站式方案，又能通過「績效考核付費」方式，基於用電服務全鏈需求篩選優質的投資方，保障供電安全和質量。

3）創新型模式的應用，有利於激發民間資本的積極性，引導民間資本進入電力行業。該模式更突出「服務」而不是「資源」，打破了既有的利益競爭格局，削弱了現有壟斷企業的優勢，為民間資本進入提供了很好的機會。同時，近期財政部《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）中，特別提出：「積極引導各類社會資本參與。各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，合理設定採購標準和條件，不得對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發和促進民間投資。」 因此，基於園區的配售一體+PPP模式的應用，將是激發民間資本進入電力行業的最佳突破口。

在傳統電力行業，由於壟斷特徵較為明顯、競爭不充分，導致很難有民間資本真正有實力、有能力與現有壟斷性企業主體進行競爭，參與電力行業投資的民間資本在專業技術、投資實力、資源積累等方面多有不成熟，因此，在引進民間資本促進行業競爭的同時，政府應在政策引導、風險保障、環境塑造等方面多給予支持。

1、簡化程序、強化支付保障：根據PPP政策要求，對符合產業和政策要求的項目中的政府支出責任盡數納入中長期財政預算支付計劃，加強民間資本與金融機構的融資支持。

2、加大財政扶持力度。對多數新建、改擴建園區，由於其形成財政收入和盈餘需要較長時間，園區財政支付能力有限，因此，推進民間資本進入園區配售電領域，重點考慮落實前期費用補助、以獎代補、財政稅收優惠、土地供應或捆綁等方面的政策支持。

3、塑造公平競爭的環境。對處於弱勢的民間資本，應在配電投資業務准入條件、「禁止三指定」政策執行、採購投資方的競爭機制等環節加強監督與管理，引導企業公平競爭，給予民間資本參與競爭的動力。

4、創新性的示範引領。以試點、示範方式推進園區配售電模式創新性應用，建議選擇一批處於新建或改擴建、中等規模、用電需求較強、具備創新主題的園區作為試點，加大對民間投資和一體化模式的政策傾斜力度，設置示範獎勵等，先落地一批、推進一批、再引導一批。

5、其他操作層面的技術支持，譬如，加快技術標準建設和支持等。針對民間資本投資配售電網的併網流程，需制定相關的管理辦法，確保併網服務規範、優質、高效，其中包括增量配電網的建設內容、建設標準、竣工驗收、運行指標等保障電網安全、供電質量以及用戶利益的技術標準。