金融改革發展建言錄｜林鐵鋼：擴大農村宅基地使用權流轉範圍

作者｜林鐵鋼「全國人大代表」文章｜《金融》2017年第6期

集體土地制度的設計初衷，旨在為農村地區從事農業生產的農戶，提供長期穩定的生產生活基本保障條件，其中農村宅基地制度帶有身份性和福利性，對於保持農村社會的長期穩定發揮了積極作用。隨著工業化的逐步推進和城市化的發展，農村人口大規模向城鎮轉移，農村居住點的區位改變和農村經濟的多元化，使得農村宅基地的功能和價值發生了深刻變化，除生活保障功能之外，宅基地的生產資料和資產等屬性日益凸顯。現行土地管理制度限制宅基地使用權向本集體經濟組織以外的成員流轉，同時也缺乏退出機制，具體來說，宅基地使用權轉讓範圍受限帶來了如下四個方面的不利影響。

農民住房財產權實現受到制約。2016年3月，人民銀行等六部委聯合印發了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，在不改變宅基地所有權性質的前提下，以農民住房所有權及所佔宅基地使用權作為抵押，向金融機構申請貸款。由於宅基地和農房呈現「房地合一」的狀態，所以農民住房的交易必然附帶著宅基地的流轉，即「地隨房轉」。從試點情況看，宅基地使用權轉讓範圍的受限，實際上限制了房屋的轉讓、抵押、流轉，導致金融機構對抵押物的處置缺乏市場，發放住房財產權抵押貸款的積極性受影響。

城市生產要素流向農村受到影響。當前的城市化進程呈現出農村的資源、勞動力大量向城市單向流動的特徵，農民到城市購房基本不受限制，並且流動人口以農村素質較高的年輕群體為主。近年來從城市到農村創業的人數也逐漸增多，但按照目前宅基地使用權管理規定，城市人口在農村無法獲得有合法產權的住所和開展生產的必要條件，一定程度上影響了城市生產要素流向農村，城市和農村之間資源的雙向流動難以實現。

隱形流轉市場的制度需求無法滿足。雖然法律對宅基地使用權流轉作出了嚴格限制，但在實踐中的事實流轉大量存在，除了政府主導下的流轉行為，如浙江的「聯眾」模式、天津的「宅基地換房」模式、重慶的「地票交易」模式等以外，民間自發的使用權流轉占絕大多數。從流轉的主體看，可以分為三類：一是同一集體經濟組織的內部成員之間轉讓，這是目前唯一受法律保護的主體；二是不同集體經濟組織成員之間轉讓，由於法律有「一戶一宅」的規定，所以對於不同集體經濟組織成員之間可以在協商一致的情況下通過「互換」的方式進行流轉；三是向城鎮居民，包括自然人、法人和其他組織轉讓，這是目前法律所禁止參與宅基地使用權流轉的主體。從目前看，第一種主體合法但交易量不多；第二種不違法，並能在一定程度上解決宅基地空置問題；第三種主體交易雖然不符合法律要求，但事實上大量存在，此類流轉交易因缺乏相關的法律保障不僅存在風險，也容易引起糾紛，亟須制度規範。

「人減房增」趨勢難以有效遏制。按照法律規定，農村宅基地使用權通常是無償取得、永久使用，隨著城市化進程加快，農村人口大量流入城市，許多農民進城就業並在城市購得房產，但在農村的宅基地仍然保留，導致農村中宅基地「占而未用」「佔新不騰舊」成為常態，農村「空心化」和宅基地「閑置化」現象普遍，土地資源浪費嚴重。

為此，建議逐步放寬宅基地使用權流轉範圍限制。

首先，允許轉出的主體可分批放寬。從轉讓主體層面，可以採取分批放寬模式，以下三類農戶，其宅基地使用權除集體可以回購外，可首先實行向本集體外部轉讓。一是有「一戶多宅」的農戶，可以允許其在保有居住場所的前提下，將多餘的宅基地使用權向本集體以外進行轉讓。二是在城鎮已經購買住宅的農戶，在集體內部的房屋常年閑置，可以允許其向本集體外轉讓宅基地使用權。三是在城市已有穩定的生活來源、納入城市社會保障體系的農戶，也應允許其轉讓宅基地使用權。

其次，轉讓出的使用權應嚴格管理。一是要設立使用期限。可參照國有土地上房屋的規定，設定宅基地使用期限，到期後由集體收回或有條件續期。二是要明確土地用途，宅基地使用權轉讓后只能用作居住用地，並且要服從本集體經濟組織關於宅基地的規定。三是要嚴格流轉程序。應明確宅基地使用流轉程序，除流轉雙方協商一致外，還應報宅基地所在集體經濟組織審查，經縣級土地主管部門同意並變更權屬。

最後，相關法律應進一步細化完善。現行法律中關於宅基地的規定較為原則，部分制度在實踐中缺乏確切的細則和指導規範，導致各地操作中存在較大差異，需要進一步細化完善，或者出台專門法律。一是一些概念比較抽象，實踐操作中難以清晰界定，如關於「集體」的概念沒有明確標準，再如關於「一戶一宅」中的「戶」，各地實施中認定標準存在差異，導致部分地區存在刻意分戶以多佔宅基地的現象。二是《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權，但在流轉、抵押等方面並未賦予與城鎮居民平等的法律地位和權利。三是部分法律條文存在衝突，如《物權法》規定宅基地屬於集體所有，不允許流轉抵押，若進行市場交易必然要先變成國有土地，但同時又規定農村住宅可以交易、抵押，但在「房地合一」背景下二者存在矛盾。■